Projeto de decisão relativo à designação como ''ilimitadas'' de ofertas de serviços de comunicações eletrónicas
I. Enquadramento
1. Factos
O ICP-ANACOM tem constatado a crescente disponibilização, por parte das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas (adiante designadas por "empresas"), de ofertas que são anunciadas como ilimitadas, habitualmente designadas como "de tráfego ilimitado" ou "chamadas/SMS ilimitadas", as quais, como o próprio nome indica, sugerem que está em causa o acesso irrestrito e sem limitações aos serviços.
A questão assume particular relevo nas ofertas de acesso à Internet que, ao serem anunciadas como ofertas de tráfego ilimitado, criam nos utilizadores a convicção de que a utilização daqueles serviços não está sujeita a quaisquer limites de capacidade ou do volume de tráfego que é passível de ser cursado.
O anúncio daquelas ofertas gera reclamações de utilizadores que, contrariamente às suas expectativas, são surpreendidos com restrições na utilização de serviços que, por serem anunciados e designados como ilimitados (tráfego/chamadas/SMS), supunham sem limites. Essas limitações materializam-se, normalmente, na aplicação de restrições ao tráfego ou à velocidade/débitos de transmissão.
No caso particular das ofertas ilimitadas de serviços telefónicos (prestados isoladamente ou em pacote), ultrapassados certos limites de consumo pode haver também lugar a restrições na utilização do serviço ou ao agravamento dos preços.
No caso das ofertas de acesso à Internet as reduções de velocidade aplicadas neste contexto traduzem-se normalmente numa redução dos débitos de transmissão para valores significativamente inferiores aos que até então vinham sendo disponibilizados para as referidas ofertas, pelo que constituem igualmente uma forma de limitação indireta de capacidade que, embora não determinando a indisponibilidade do serviço, limita de forma muito expressiva o volume de dados transferidos.
Acresce que, na maioria dos casos, estas restrições aplicadas pelas empresas se mantêm até ao fim do período de faturação que esteja em curso.
Esta Autoridade confirmou nas "condições gerais" dos serviços, nas condições de oferta e nas páginas de divulgação dos tarifários disponibilizadas nos sites de diversas empresas prestadoras daqueles serviços, que, com alguma frequência, as referidas ofertas contemplam a possibilidade de o prestador condicionar a velocidade do acesso ao serviço - ou, no caso dos serviços telefónicos, subordinar a continuidade da sua prestação ao pagamento de um preço adicional - quando os utilizadores atinjam um determinado volume de tráfego, de chamadas ou de SMS, ao abrigo do que as empresas designam por "política de utilização responsável" (PUR) ou "política de utilização aceitável" (PUA).
A divulgação das PUR ou PUA, no âmbito das condições de oferta das empresas, é também feita de forma deficiente, pouco visível, muitas vezes apenas nas páginas dos tarifários disponibilizados nos sites e em "notas de rodapé" ou por remissão através de links.
2. Enquadramento regulamentar
Nos termos da Lei das Comunicações Eletrónicas (LCE)1, é garantida a liberdade de oferta de redes e serviços de comunicações eletrónicas2.
De acordo com aquela lei, a oferta de redes e serviços de comunicações eletrónicas está, em regra, apenas sujeita ao regime de autorização geral, isto é, ao cumprimento do quadro regulamentar estabelecido pela presente lei e pelos regulamentos da autoridade reguladora nacional que garante os direitos relacionados com a oferta de serviços ou redes de comunicações electrónicas e que fixa obrigações sectoriais específicas que podem ser aplicadas a todos os tipos ou a tipos específicos de serviços e redes de comunicações electrónicas, em conformidade com a presente lei e, nesse quadro, ao cumprimento das regras de exploração e ao respeito dos direitos dos utilizadores e assinantes constantes da lei3.
Dentro destes limites, as empresas podem conformar as suas ofertas, em termos de serviços, qualidade, condições e preços.
É-lhes, porém, exigido que disponibilizem ao público informações adequadas, transparentes, comparáveis e atualizadas sobre os termos e condições habituais em matéria de acesso e utilização dos serviços que prestam aos utilizadores finais e aos consumidores, explicitando detalhadamente os seus preços e demais encargos, bem como, quando aplicável, os relativos à cessação dos contratos4.
Neste contexto, nos termos do n.º 1 e da alínea b) do n.º 2, ambos do artigo 47.º da LCE e de acordo com o que foi definido pelo ICP-ANACOM na deliberação sobre o objeto e forma de divulgação das condições de oferta e utilização de serviços de comunicações eletrónicas5, deve ser assegurada, pelas empresas, nas respetivas condições de oferta, designadamente nos seus sites na Internet, informação adequada, transparente, comparável e atualizada, sobre:
(i) Os serviços oferecidos, o que inclui a descrição dos serviços e as eventuais restrições no acesso aos mesmos;
(ii) Os níveis de qualidade de serviço oferecidos, sendo que, especificamente para os serviços de acesso à Internet, as empresas devem nomeadamente assegurar:
a) A disponibilização aos interessados de informação clara e rigorosa, para as várias ofertas do serviço e diferenciando entre os débitos na emissão (upload) e na receção (download), sobre a velocidade máxima de acesso oferecida e a velocidade média de acesso estimada pelo prestador (velocidade que, em média, o prestador estima poder ser disponibilizada em condições normais de utilização, que, em muitos casos, pode divergir da velocidade máxima anunciada);
(…)
(iii) Os preços normais, o que inclui a informação relativa à "Política de Utilização Responsável''/''Política de Utilização Aceitável'', quando aplicável, designadamente o seu conteúdo e a forma de aceder a esta informação e, especificamente para os serviços de acesso à Internet, a divulgação, se aplicáveis, das respetivas políticas de gestão de tráfego, que se revelam restritivas da utilização do serviço de acesso à Internet, no âmbito da adesão a tarifários de tráfego ilimitado (incluindo ''happy hours'').
No que se refere aos procedimentos adotados pelas empresas para medir e condicionar o tráfego gerado pelos clientes, a LCE admite a sua existência associada a dois objetivos:
(i) Evitar que seja esgotada a capacidade num segmento de rede [artigo 47.º-A, n.º 1, alínea d)]; e
(ii) Impedir que a capacidade contratada seja ultrapassada [artigo 47.º-A, n.º 1, alínea d) e artigo 48.º, n.º 1, alínea c)].
Em qualquer dos casos, a adoção deste tipo de medidas restritivas tem de ser objeto (i) de informação ao público, de forma adequada, transparente, comparável e atualizada, e (ii) de clara e adequada divulgação aos utilizadores e assinantes.
II. Ofertas "ilimitadas"
Considerando o acima exposto, no âmbito das medidas restritivas permitidas por lei, há que distinguir duas situações:
- Ou as ofertas disponibilizadas pelos prestadores de serviço são apresentadas como estando sujeitas a um limite de tráfego/chamadas/SMS e, neste caso, será lícito restringir ou impedir o tráfego ou a utilização do serviço quando for atingida a capacidade contratada, entendendo-se como tal, o volume de tráfego, quantidade máxima de chamadas ou SMS estipulado;
- Ou as ofertas disponibilizadas pelos prestadores são designadas de "tráfego/chamadas/SMS ilimitado(as)", e, neste caso, a admissibilidade de restrições é dificilmente concebível.
"Ilimitado"6 significa "que não tem limites", "que não tem restrições"; "infinito", "infindo", "absoluto", sendo uma expressão que não deixa qualquer dúvida a um utilizador normal quanto ao seu sentido e alcance.
Assim, admitir que as empresas possam, simultaneamente, qualificar e publicitar uma oferta como "ilimitada" de "tráfego ilimitado" ou outra expressão que leve os utilizadores a retirar a mesma conclusão quanto ao seu significado, e no contrato, ou em outra sede, prever restrições a essa oferta é paradoxal e induz os utilizadores em erro, contrariando as exigências de transparência e adequação da informação a disponibilizar ao público em cumprimento dos n.ºs 1 e 2 do artigo 47.º da LCE.
Noutra perspetiva, é expectável que, quando os prestadores de acesso à Internet disponibilizem ofertas de "tráfego ilimitado", tenham a sua rede dimensionada de forma a que, em circunstâncias normais, possam manter a velocidade qualquer que seja o volume de tráfego, sem que se esgote a capacidade nos respetivos segmentos de rede. O mesmo sucede relativamente à oferta ilimitada de outros serviços de comunicações. Daí que o condicionamento de tráfego ou da utilização do serviço, ainda que admissível em certas circunstâncias - por exemplo, quando o número de utilizadores concorrentes aos mesmos recursos de rede seja excecionalmente maior do que o planeado - não possa ser admitido como regra ou prática habitual.
Com efeito, nos termos da LCE, admite-se que em circunstâncias excecionais, para evitar que seja esgotada a capacidade num segmento de rede, sejam adotados procedimentos destinados a condicionar o tráfego. Nestes casos, as empresas podem aplicar medidas restritivas necessárias e adequadas para reagir a estas situações, de modo a gerir o volume de tráfego conjunto dos diferentes utilizadores concorrentes aos mesmos recursos, permitindo o respetivo acesso aos recursos congestionados de forma equitativa. Essas medidas, porém, devem ter um caráter eventual e devem cessar logo que termine a situação que as determinou.
Assim, considerando as exigências de adequação e transparência que regem a disponibilização de informações sobre os termos e condições habituais em matéria de acesso e utilização dos serviços, entende esta Autoridade que:
a) A expressão "ilimitado" utilizada para designar, anunciar e caracterizar diversas ofertas, nomeadamente as disponibilizadas pelos prestadores de acesso à Internet e de serviços telefónicos (incluindo chamadas e/ou mensagens), deve ter o significado que lhe atribui um utilizador normal, isto é, "sem limites" ou "sem restrições";
b) Não pode ser designada como "oferta de tráfego ilimitado", "oferta de chamadas/SMS ilimitadas" ou outra expressão suscetível de induzir os utilizadores na mesma conclusão quanto ao seu significado, como seja "sem limites", "sem restrições" (quanto à classificação das ofertas), "infinito/as", "infindo/as" ou "absoluto" (quanto à classificação do tráfego/chamadas/SMS) a disponibilização de serviços em que ocorra o condicionamento da sua utilização para além de situações justificadas por circunstâncias excecionais, com o objetivo de evitar que seja esgotada a capacidade num segmento de rede, nos termos da LCE;
c) As medidas restritivas aplicadas em situações justificadas por circunstâncias excecionais devem ser:
- Adequadas e proporcionais ao fim que visam atingir, quer quanto à medida em si, quer quanto à respetiva duração, devendo a normalidade ser reposta logo que termine a situação ou circunstância excecional;
- Equitativas, no tratamento dos diferentes utilizadores com o mesmo tarifário/pacote;
d) As "políticas de utilização responsável" (PUR) e/ou "políticas de utilização aceitável" (PUA), quando existam, devem constar das condições de oferta das empresas que incluem, no caso da divulgação nos respetivos sítios na Internet, as páginas onde é disponibilizada a informação sobre os tarifários e as suas características) de forma clara e transparente e, no caso das "ofertas de tráfego ilimitado", apenas podem ter o enquadramento referido em b) e c) e devem especificar devidamente as restrições aplicáveis.
III. Decisão
Assim, no cumprimento das atribuições conferidas à ANACOM pela alínea h) do n.º 1 do artigo 6.º e nos termos da alínea g) do artigo 9.º, ambas dos seus Estatutos, aprovados em anexo ao Decreto-Lei n.º 309/2001, de 7 de dezembro, na prossecução dos objetivos de regulação previstos nas alíneas a) e c) do n.º 1, na alíneas a) do n.º 2 e nas alíneas b) e d) do n.º 4 do artigo 5.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, alterada pela Lei n.º 51/2011, de 13 de setembro e com o objetivo de assegurar o cumprimento do disposto no n.º1 do artigo 47.º da citada lei, bem como da alínea b) do n.º 2 do mesmo artigo, o Conselho de Administração da ANACOM delibera:
1. Determinar aos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas que:
1.1. Apenas utilizem a expressão "tráfego ilimitado" ou "chamadas/SMS ilimitadas" para qualificar a oferta de serviços de comunicações eletrónicas que sejam efetivamente disponibilizados "sem limites" ou "sem restrições" ao longo de todo o período de duração do contrato. Esta determinação aplica-se a qualquer situação em que sejam utilizadas expressões suscetíveis de induzir os utilizadores na mesma conclusão quanto ao seu significado, como sejam "sem limites", "sem restrições" (quanto à classificação das ofertas), "infinito/as" "infindo/as" ou "absoluto" (quanto à classificação do tráfego/chamadas/SMS).
1.2. Se abstenham de qualificar como sendo de "tráfego ilimitado", "chamadas/SMS ilimitadas" ou com outra expressão no sentido referido em 1.1, as ofertas em que a utilização dos serviços seja restringida quando atingidos certos limites, exceto quando tal restrição seja determinada por circunstâncias excecionais em conformidade com o previsto na LCE.
1.3. Disponibilizem nas respetivas condições de oferta, informação clara e transparente sobre eventuais medidas restritivas ou de condicionamento de tráfego que, com caráter excecional, possam vir a aplicar - designadamente indicando as suas repercussões na qualidade do serviço oferecido - as quais, nas ofertas de "tráfego ilimitado", "chamadas/SMS ilimitadas", ou qualquer outra expressão no sentido referido em 1.1,
a) Apenas podem conduzir a limitações do serviço quando sejam justificadas por circunstâncias excecionais, inequivocamente caracterizadas e fundamentadas, com o objetivo de evitar que seja esgotada a capacidade num segmento de rede;
b) Devem, sempre, ser (i) adequadas e proporcionais ao fim que visam atingir, quer quanto à medida em si, quer quanto à respetiva duração, devendo a normalidade ser reposta logo que cessem aquelas circunstâncias e ser (ii) equitativas no tratamento dos diferentes utilizadores com o mesmo tarifário/pacote.
2. Submeter o presente projeto de decisão à audiência prévia dos interessados nos termos dos artigos 100.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, bem como ao procedimento geral de consulta, previsto no artigo 8.º da LCE, fixando um prazo de 20 dias úteis para que todos os interessados, querendo, se pronunciem por escrito, de preferência para o endereço ofertas.ilimitadas@anacom.ptmailto:ofertas.ilimitadas@anacom.pt, devendo qualquer eventual indicação de confidencialidade da informação transmitida obedecer aos requisitos previstos no n.º 3 do artigo 108.º da LCE e na deliberação do ICP-ANACOM de 17 de novembro de 2011.
1 Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 51/2011, de 13 de setembro, pela Lei n.º 10/2013, de 28 de janeiro e pela Lei n.º 42/2013, de 3 de julho.
2 Cfr. Artigo 19.º, n.º 1.
3 Vd. Artigo 19.º, n.º 2 e alínea h) do artigo 3.º da LCE.
4 Cfr. Artigo 47.º, n.º 1.
5 Disponível em: Decisão de alteração da deliberação sobre o objecto e forma de divulgação das condições de oferta e utilização de serviços de comunicações electrónicashttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=1100354.
6 De acordo com: Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa, Tomo IV, Lisboa 2003; Cândido de Figueiredo, Grande Dicionário da Língua Portuguesa, Volume II, 25.ª edição, Bertrand Editora; Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea da Academia de Ciências de Lisboa, II volume, Verbo, 2001.
Consulte:
- Consulta relativa à designação como ''ilimitadas'' de ofertas de serviços de comunicações eletrónicas https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=1188327
