A MEO recebeu com surpresa o SPD, observando que se está em presença de ofertas cujo parque é já residual e claramente em decréscimo, ou seja, em termos de ciclo de vida, estas ofertas estão, a seu ver, numa fase de estagnação e tendência para decrescer (caso da ORCE) ou mesmo já em fase de declínio (caso da ORCA), acrescendo que, em seu entender, as eventuais futuras solicitações dos beneficiários se concentrarão, cada vez mais, em zonas remotas e de mais difícil acesso.
Segundo a MEO, as alterações previstas de procedimentos operacionais e níveis de qualidade de serviço são desproporcionais porque algumas das aplicações/sistemas de informação (SI) que os sustentam já não são alvo de desenvolvimentos/alterações por estarem numa fase de substituição (phase-out), considerando as alterações irrazoáveis quando os respetivos custos ultrapassam os benefícios que daí possam advir.
A MEO refere não ter identificado no SPD qualquer menção a estimativas de procura fornecidas pelos OPS que sustentem tantas alterações à ORCA e à ORCE1 (e ao nível dos procedimentos) e refere que os quatro OPS que responderam ao pedido da ANACOM não fazem referência à procura e que um OPS “teoriza acerca desta matéria, de forma, em nosso entender, enviesada, para tentar criar a ilusão de que estas ofertas continuam a ser críticas para a sua atividade”, o que, na opinião da MEO, evidencia uma diminuição da dependência das OR para os OPS desenvolverem as suas redes e servirem os seus clientes2, retirando fundamento ao SPD, designadamente ao nível de alterações aos procedimentos.
A MEO questiona, ainda, se o propósito d(as alterações previstas n)o SPD é o de se reposicionar as OR para que os OPS passem novamente a utilizá-las e bem assim a relevância das propostas dos OPS para o desenvolvimento das OR quando dissociadas de um propósito de utilização em termos de aumento de procura efetiva e parques contratados. Assim, a MEO considera irrazoável incorrer em custos elevadíssimos de conformação ao SPD, de análise e desenho de alterações a processos e (desenvolvimento de) SI, de reforço de recursos humanos para fazer face ao agravamento dos service level agreement (SLA) e de compensações, sem qualquer sinal de utilização futura destas OR por parte dos OPS que apresentaram propostas de alteração, e sem que tenham fundamentado as alterações propostas com base na evolução da procura.
Finalmente, a MEO reconheceu que a ANACOM fez a devida ponderação entre os custos para a MEO e os méritos para o mercado relativamente a várias propostas de alteração tendo-as rejeitado, mas considera que tal análise de proporcionalidade não foi adequada em muitas das propostas que estão na base das 28 Deliberações do SPD, cujo nível de abrangência e profundidade, a seu ver ao nível da micro-regulação, seria desproporcional e irrazoável, por estarem, na sua maioria, descontextualizadas das fases de ciclo de vida das OR, do desinteresse generalizado por parte dos operadores alternativos, e de qualquer perspetiva de retorno. Em termos de evolução dos pedidos de instalação, a MEO constata que o número de pedidos mensal é bastante residual, e ilustra tal situação com as figuras seguintes (gráficos da MEO, incluídos na sua pronúncia)3:
Figura 1 – Evolução do volume mensal de instalações de circuitos na ORCA (desde janeiro de 2016)
[Início de Informação Confidencial - IIC]
[Fim de Informação Confidencial - FIC]
Figura 2 – Evolução do volume mensal de instalações de circuitos na ORCE (desde janeiro de 2016)
[IIC]
[FIC]
Nota: Gráficos produzidos pela MEO (na sua pronúncia).
A NOWO/ONI considera que, apesar do período entre a apresentação de propostas4 e a publicação do SPD ter sido demasiado longo, face às dinâmicas de mercado, o SPD é globalmente positivo, resultando no acolhimento total ou parcial de muitas das sugestões apresentadas pela ONI, permitindo melhorias significativas nas ofertas em questão.
Contudo, e sem prejuízo da importância dos aspectos operacionais, processuais e técnicos que constituem o âmbito do SPD, para a NOWO/ONI, o ponto mais crítico para a manutenção da competitividade e utilidade destas OR é o nível de preços desajustado do que é praticado por outros operadores grossistas. Assim, a NOWO/ONI lamenta não se ter intervindo mais profundamente a este nível, incluindo uma avaliação da ineficiência económica da rede de circuitos da MEO, a qual resulta, segundo a ANACOM, em margens globalmente negativas para estes produtos grossistas.
A este respeito, a NOWO/ONI afirma [IIC] [FIC], o que deveria merecer especial atenção da ANACOM, pois configuram a definição de preços grossistas a níveis superiores aos preços retalhistas, por um lado, e comportamentos discriminatórios, por outro.
Por seu turno, a NOS saúda a ANACOM pelo lançamento da presente consulta, suportada num documento que se afigura, em termos globais, positivo e que cobre a maioria dos problemas/constrangimentos operacionais associados às atuais ofertas no âmbito do Mercado 4. Na sua opinião, a implementação destas deliberações, com devidos ajustamentos, levará, com grande probabilidade, à melhoria do funcionamento das OR.
A NOS reiterou preocupações com os critérios de segmentação geográfica dos mercados de segmentos terminais e de segmentos de trânsito e a articulação entre ambos, donde resulta forte limitação da cobertura das OR, redução significativa de áreas e rotas não concorrenciais e condicionamento das soluções de conetividade que recorram aos dois mercados (e.g. circuitos totais ou parciais) pela obrigatoriedade de combinação de contextos de não competitividade nos dois mercados5.
A VODAFONE saudou a revisão das OR porque se trata de um instrumento fundamental para remover as barreiras à entrada no Mercado 4 e que há muito aguarda6. Para esta entidade, o SPD e a melhoria destas ofertas são necessários e justificados, ainda que tardios e insuficientes, instando a ANACOM a conduzir um procedimento mais detalhado face à quantidade de alterações solicitadas (ao longo dos anos) pelos OPS e que ficam por adotar no SPD, sendo muito poucas as decisões que refletem as propostas que formulou e que volta a elencar, ainda que tenham sido abordadas.
Segundo a VODAFONE, a fundamentação da ANACOM para a não imposição de algumas alterações consideradas essenciais pelos beneficiários (nomeadamente da ORCA), decorrente da ausência de proporcionalidade das mesmas “atenta a reduzida procura [da oferta]” é falaciosa, porque a ANACOM não teria forma de antecipar se a atual reduzida procura da ORCA decorre da sua fraca qualidade (sendo necessário alterar as condições tornando-as mais adequadas à dinâmica de mercado) ou, conforme parece defender a ANACOM, se a sua reduzida procura é independente da sua fraca qualidade.
A este respeito, a VODAFONE observa que o facto de os OPS terem solicitado, inúmeras vezes, revisões das OR indicia que não conseguem utilizá-las em condições adequadas e que a inexistência de resposta satisfatória da ANACOM (a essas solicitações) pode ter determinado a sua reduzida utilização. Sobretudo, a VODAFONE duvida que a não imposição (por alegada desproporcionalidade) das melhorias solicitadas se adequa aos objetivos e atribuições da ANACOM (na imposição de obrigações ao operador com PMS no mercado em parte não concorrencial).
Assim, a VODAFONE não compreende como é que a ANACOM “não identificou tal necessidade [de alteração da oferta], nem outros operadores o fizeram”, e que tenha sugerido que “qualquer beneficiário proponha [tal alteração] à MEO (…)” e considera que a justificação e a sugestão supra ficam aquém das obrigações do regulador, porque: (i) não descortina de que forma poderia a ANACOM identificar necessidades que decorrem da atividade de prestação dos serviços (mas tão somente ser informado sobre tais necessidades, como aconteceu); (ii) não conhece um quórum mínimo de OPS a partir do qual uma alteração deve ser considerada necessária7; e (iii) a revisão das ofertas reguladas decorre do reduzido interesse da MEO em facilitar a entrada no mercado (pelo que, no entender da VODAFONE, a sugestão apresentada pela ANACOM não é adequada a resolver qualquer tipo de problema identificado nesta matéria).
Adicionalmente, a VODAFONE considera não fundamentada a referência da ANACOM ao facto de algumas obrigações impostas à MEO já serem mais exigentes por comparação com ofertas noutros Estados Membros, chamando a atenção para a inexistência, outro sim, de qualquer obrigação do regulador em garantir que as OR tenham de ser menos exigentes, até porque em alguns casos a ANACOM estabelece métricas e objetivos mais exigentes do que no resto da Europa (pelo que considera que o argumento da ANACOM peca duplamente).
Finalmente, a VODAFONE propõe a realização de uma reunião entre a ANACOM, os OPS e a MEO, por forma a dar a conhecer os vários casos e problemas (considerados não demonstrados ou suficientes para motivar alterações), garantindo-se a transparência, promovendo-se o contraditório e concedendo-se aos OPS a oportunidade de analisar os argumentos da MEO que resultarão nas alterações às OR.
Entendimento da ANACOM
A ANACOM assinala o reconhecimento, pelos OPS, da oportunidade do presente SPD, que consideram, na generalidade, positivo e que cobre os principais problemas/constrangimentos operacionais associados à ORCA e à ORCE.
No que respeita aos comentários gerais da MEO, a ANACOM salienta que este SPD não pode constituir qualquer surpresa para a MEO em virtude de esta já saber, desde o SPD relativo à análise do Mercado 4 (colocado em consulta em março de 2016)8, que na sequência da manutenção da obrigação de a MEO publicar a ORCA e a ORCE, a ANACOM iria alterar essas ofertas.
Adicionalmente, no Plano Plurianual de Atividades no triénio 2016-18 (publicado em outubro de 2015) a ANACOM já previa “2.4 Rever as ofertas grossistas de banda larga (ORCA, ORCE, ORAC e rede ADSL)” em 2017. Posteriormente, em julho de 2016, e no âmbito da elaboração do seu Plano Plurianual de Atividades 2017-19, a ANACOM submeteu a consulta pública a lista das ações concretas que pretende realizar neste triénio e a respetiva calendarização, incluindo a ação ‘Rever a ORALL, a ORCA e a ORCE’. Nessa ocasião, a MEO apenas se pronunciou sobre a ação ‘Alterar a ORLA’.
A MEO também já conhecia as propostas que os OPS têm feito à ANACOM e que foram publicadas, por exemplo, com a decisão final relativa à análise do Mercado 4. Note-se que, tanto quanto é do conhecimento da ANACOM, também os OPS têm manifestado perante a MEO preocupações a vários níveis relativamente àquelas ofertas na relação que mantêm diariamente.
Acresce que a MEO não detalha nem quantifica os “custos elevadíssimos de conformação ao SPD”.
Por outro lado, também não se compreende que a MEO refira, em geral, que a ANACOM, nos casos em que rejeitou propostas de alteração às OR apresentadas pelos OPS, fez uma ponderação adequada entre os custos e os benefícios, mas que nos casos em que a ANACOM aceitou e propôs alterações às ofertas, a análise de proporcionalidade realizada já foi desadequada, com alterações desproporcionais e irrazoáveis.
Adicionalmente, na sequência do SPD, a MEO alterou alguns aspectos das OR e de algum modo concorda com algumas medidas constantes do SPD, sendo que poderiam ter-se evitado algumas propostas de alteração às OR caso a MEO já as tivesse implementado, por sua iniciativa.
Neste contexto, cumpre realçar que a ANACOM procura de maneira sistemática e consistente ponderar os custos e os benefícios para todos os envolvidos, direta ou indiretamente (como os utilizadores/clientes retalhistas) antes de impor qualquer medida.
Aliás, como se pode observar pelas pronúncias dos OPS, estes criticam vários pontos do SPD e, em muitos casos, entendem que se deveria ter ido mais longe, no sentido oposto ao defendido pela MEO. O que, claro, resulta do manifesto interesse dos operadores alternativos nestas ofertas, que consideram (ainda) fundamentais para o suporte da sua oferta retalhista, nomeadamente a grandes empresas em locais onde não possuem cobertura de rede – i.e., em áreas onde a MEO é o operador dominante. Com efeito, na análise do Mercado 4, a ANACOM, ainda que reconhecendo haver menor procura por determinado tipo de acesso/circuito alugado (tradicional) e em determinadas áreas (concorrenciais, de elevada densidade), concluiu que em grande parte do território ainda existe procura por acessos/circuitos regulados, nomeadamente Ethernet com elevada capacidade.
A ANACOM releva novamente que os principais beneficiários das OR têm, não só nesta ocasião, mas ao longo do tempo, proposto melhorias às ofertas, pelo que não colhe o argumento da (MEO sobre a) alegada ausência de procura, pois se não tivessem interesse numa oferta não gastariam recursos a tentar melhorá-las.
De igual modo, a ANACOM não pode aceitar a argumentação (oposta) da VODAFONE que considera falaciosa a fundamentação desta Autoridade para a não imposição de certas alterações (propostas pelos OPS e em particular por ela própria), pois se é certo que as OR ainda são necessárias para o mercado (retalhista) também não se pode desconsiderar o facto de a procura por circuitos tradicionais estar em queda há vários anos e de a procura líquida de circuitos Ethernet não ter crescido, estando o parque global relativamente estável, atualmente com um ligeiro crescimento.
Assim, esclarece-se a VODAFONE que foi naturalmente a dinâmica do mercado que conduziu a uma desregulação de parte da ORCA (concretamente dos circuitos com débitos mais elevados) e que tem levado à migração natural de circuitos tradicionais para Ethernet (nomeadamente na ORCE), bem como as soluções baseadas em redes próprias dos vários operadores que nelas têm investido, dinâmica que não tem necessariamente a ver com a qualidade daquela oferta.
Relativamente às preocupações da NOS sobre o âmbito geográfico das OR, clarifica-se que este não é o fora adequado para essa análise, tendo essa matéria sido detalhadamente abordada na análise do Mercado 4.
As questões mais concretas da NOWO/ONI relativamente aos preços e às margens são tratadas em secção autónoma.
Por fim, entende-se que o presente procedimento, que se iniciou com uma consulta prévia ao mercado sobre eventuais propostas de alteração às OR9, as quais foram analisadas e incluídas no SPD, permitiu, de modo totalmente transparente, aos OPS (e à MEO) pronunciarem-se sobre o projeto de decisão da ANACOM, sendo que cabe a esta Autoridade tomar a decisão final nesta sede e não dirimir argumentos das partes, os quais são já bem conhecidos.
1 Doravante designadas também por OR (Ofertas de Referência em apreço).
2 Nesta perspetiva global, segundo a MEO, os custos grossistas suportados pelos beneficiários com a ORCA e a ORCE e, portanto, o seu grau de dependência destas OR, tem vindo a diminuir.
3 Para reforçar o acima referido sobre os parques e a procura, a MEO apresenta na sua resposta uma caracterização da situação atual e da evolução no passado recente das ofertas em causa, que não se inclui neste documento por conter informação confidencial.
4 A ONI apresentou à ANACOM, em janeiro de 2014, um conjunto detalhado de propostas de melhoria de todas as ofertas de referência existentes, incluindo a ORCA e a ORCE.
5 A NOS remete para os comentários dos OPS sobre a análise do Mercado 4 e para a contínua avaliação do funcionamento destes mercados grossistas, aprofundando a análise da capilaridade das soluções grossistas alternativas à MEO - com uma rede de trânsito muito granular que não tem paralelo -, nomeadamente através da simulação de pedidos de circuitos com componentes em áreas e/ou rotas não concorrenciais, sustentadas nas ofertas grossistas dos diferentes operadores para aferir da viabilidade dessas alternativas. Esta realidade implica que conclusões demasiado otimistas quanto à existência de alternativas grossistas à oferta de segmentos de trânsito do operador histórico podem tornar-se em constrangimentos irreparáveis de viabilidade técnica e económica no desenho de soluções empresariais de retalho.
6 A VODAFONE recorda que, em setembro de 2014, solicitou um conjunto de alterações à ORCA e à ORCE e reiterou o seu pedido nos dois anos subsequentes, tendo em 2016 novamente remetido as suas propostas de alteração destas ofertas grossistas, após solicitação da ANACOM.
7 Para a VODAFONE, a mera ausência de invocação de alterações às OR por mais de um OPS não tem sustentação, a não ser que a ANACOM compilasse todas as alterações solicitadas pelos OPS (ao longo dos anos) e lançasse uma consulta pública para aferir da sua adesão.
8 E posteriormente na decisão final relativa à análise do mesmo mercado, de 1 de setembro de 2016.
9 Nota-se também que apesar das insistências da ANACOM para que os OPS atualizassem as suas propostas tendo em conta a realidade do mercado, em alguns casos os dados apontados pela MEO mostram que algumas propostas incidem sobre aspectos residuais e que podem não justificar os recursos utilizados na sua análise.
