Conselho Consultivo do ICP-ANACOM
Parecer
Sentido Provável de Decisão sobre os Critérios de Formação dos Preços do Serviço Postal Universal
Na sequência da sua deliberação de 1 de agosto de 2014, que aprovou o sentido provável de decisão (SPD) sobre os critérios de formação dos preços do serviço postal universal, o Conselho de Administração do ICP-ANACOM, em cumprimento do que dispõe o art.º 37.º dos Estatutos da Autoridade Nacional de Comunicações, solicitou ao Conselho Consultivo parecer sobre o mesmo.
Cumpre então emitir o solicitado parecer.
I. Enquadramento regulamentar
1. De acordo com o regime jurídico aplicável à prestação dos serviços postais, Lei n.º 17/2012, de 26 de abril, alterada pelo Decreto-Lei n.º 160/2013, de 19 de novembro e pela Lei n.º 16/2014, de 4 de abril (Lei Postal), são atribuídas ao ICP-ANACOM competências para fixar para cada período plurianual mínimo de 3 anos os critérios a que deve obedecer a formação dos preços dos serviços postais que integram o serviço postal universal (SU), cuja prestação está cometida aos CTT - Correios de Portugal, S.A. (CTT).
Segundo a Lei Postal, a fixação dos preços dos serviços postais deverá ter em consideração os seguintes princípios: acessibilidade a todos os utilizadores; orientação para os custos, devendo os preços incentivar uma prestação eficiente do SU; transparência e não discriminação.
2. A Lei Postal faz ainda referência, no seu artigo 14.º-A, a um regime de preços especiais, aplicável nomeadamente a remetentes de envios em quantidade, os quais devem obedecer aos princípios da transparência e da não discriminação, tendo também em conta os custos evitados em relação aos serviços normalizados que oferecem as quatro operações integradas do serviço postal.
Estes preços especiais, como referido no SPD do ICP-ANACOM, são regidos unicamente pelo disposto no referido artigo 14.º-A, introduzido pelo Decreto-lei n.º 160/2013, de 19 de novembro, não se encontrando abrangidos pelas regras fixadas no SPD ora em análise1.
3. No âmbito dos critérios de formação dos preços dos serviços postais que integram o SU, o ICP-ANACOM pode: (i) definir, por motivos de interesse público, devidamente fundamentados, uniformidade tarifária no serviço de correspondência com peso inferior a 50 gramas, com aplicação de um preço único em todo o território, sem prejuízo de o prestador do SU celebrar com os utilizadores acordos individuais em matéria de preços especiais; (ii) estabelecer mecanismos de controlo de preços, incluindo limites máximos de preços (price cap), na medida em que tal seja necessário para promover a concorrência ou direitos e interesses dos utilizadores; (iii) fixar um regime de gratuitidade para alguns serviços destinados a utilizadores com necessidades especiais (cegos e amblíopes); e (iv) alterar preços em vigor, bem como a alteração ou eliminação das condições associadas aos preços, na medida em que tal seja necessário para promover a concorrência ou defender os direitos e interesses dos utilizadores.
Em caso de incumprimento dos objetivos de desempenho de qualidade de serviço no âmbito da prestação do SU, em processo de definição nos termos do art.º 13.º da Lei Postal2, o ICP-ANACOM deve, de acordo com os princípios da proporcionalidade, da adequação, da não discriminação e da transparência, aplicar mecanismos de compensação destinados aos utilizadores do SU.
II. Sobre o sector postal em Portugal
4. A evolução do tráfego dos serviços postais, especialmente nos últimos anos, apresenta uma tendência de redução, que está relacionada com a crescente utilização das comunicações eletrónicas em substituição dos envios postais tradicionais. O tráfego postal originado em Portugal (envios domésticos e internacionais) decresceu -20,8%, desde 2009.
Segundo o ICP-ANACOM a redução do tráfego é fundamentalmente explicada pela diminuição do tráfego do correio não enquadrado na categoria de correio expresso distribuído pelos CTT. Este tipo de tráfego, que representa 95,3% do total do tráfego, observou em 2013 uma diminuição de -6,7%, sendo que nos últimos 5 anos diminuiu em média cerca de -6,2% por ano.
Contudo, o tráfego de alguns segmentos, como sejam as encomendas e o correio expresso, apresentam uma tendência de crescimento que é influenciada, entre outros fatores, pelo desenvolvimento do comércio eletrónico.
III. Regras de preços a aplicar
5. O ICP-ANACOM pretende que os critérios de fixação dos preços se apliquem aos preços a praticar a partir de 01.01.2015 e considera que as regras de preços devem aplicar-se num período de vigência de 3 anos (01.01.2015 a 31.12.2017).
6. No âmbito dos serviços de correspondências, correio editorial e encomendas, o ICP-ANACOM estima para o ano de 2015 uma redução do tráfego de -4,5% e para 2016 e 2017, uma diminuição de -3,7% ao ano.
No que se refere aos serviços reservados (correio registado utilizado em procedimentos judiciais ou administrativos), na sequência de uma quebra de tráfego prevista de -8,5% em 2014, o ICP-ANACOM estima uma diminuição de tráfego de -4,5% em 2015 e de -4,0% ao ano em 2016 e 2017.
A nível de custos dos CTT, o ICP-ANACOM estima uma variação anual de: -1,16% ao ano, acrescida de variação de 0,25% por cada variação de tráfego de 1% (considerando que 75% são custos fixos). A previsão de evolução é a seguinte: -2,3% em 2015; -2,1% em 2016 e -2,1% em 2017.
O ICP-ANACOM admite que a inflação no período de 2015-2017 se situe no valor anual médio de 1,1% (1,0% em 2015 e 1,1% em 2016 e em 2017)3.
7. Tendo em linha de conta as estimativas para a inflação, para o volume de tráfego e para os custos o price cap definido pelo ICP-ANACOM para o preço médio do cabaz de serviços constituído por correspondências, correio editorial e encomendas será IPC+0,8% para o ano de 2015.
Para os anos de 2016 e 2017, para o mesmo cabaz, é introduzido um fator de correção para IPC de acordo com o desvio verificado face à inflação inicialmente prevista (sendo apenas considerada a diferença até 2,5%) e um fator de correção para o tráfego cujo valor é de 0,375 por cada desvio pontual do tráfego face ao previsto.
8. Para os preços dos serviços reservados (serviço de notificações e citações postais), que apresentam uma margem positiva, o ICP-ANACOM considera adequado continuar a aplicar um price cap a este serviço. Entende que se deverá aplicar um price cap anual de IPC+FCIPC-7,9%, o qual se estima que irá anular, no período de 3 anos, a margem positiva estimada para 2014.
IV. Apreciação
9. A intervenção do ICP-ANACOM na matéria que trata o SPD encontra-se em larga medida balizada quanto aos princípios e critérios que devem fundamentar e reger a formação de preços do SPU pela Lei Postal vigente. O objetivo da intervenção do Regulador é assegurar a prestação eficiente e sustentável de um serviço postal universal acessível a todos, não discriminatório, com preços orientados para os custos.
A margem de intervenção do ICP-ANACOM focaliza-se então, na matéria sob análise e em boa parte, na previsão da evolução do tráfego e dos custos unitários e suas implicações, como na escolha dos instrumentos concretos de regulação, no caso, price cap.
É em torno do price cap, do seu período de aplicação, abrangência (cabaz), e construção (equação), uniformidade de tarifário que se poderá situar com utilidade a apreciação sobre o sentido provável da decisão.
10. Relativamente ao período de vigência, tendo em conta a aplicação do princípio da previsibilidade regulatória e a incerteza quanto à evolução futura da procura postal, a adoção de um período de aplicação das regras de preços de 3 anos, o que corresponde ao período plurianual mínimo de vigência previsto na Lei Postal, parece ser adequado.
11. Sempre que a natureza e relevância social e cultural dos serviços abrangidos o justifiquem, parece adequada a adoção de um price cap, como é o caso das correspondências e do correio editorial. Já no que se refere às encomendas, segmento que sempre operou em livre concorrência e onde cada vez mais existe um maior número de opções de escolha quanto aos prestadores de serviços a utilizar, a continuação da fixação dos preços deste serviço com base no cumprimento dos princípios tarifários gerais, de acessibilidade a todos os utilizadores e de orientação para os custos, afigura-se como a mais adequada e ajustada, atendendo à crescente pressão concorrencial que se verifica neste segmento.
12. No que se refere à determinação do valor do price cap a aplicar a apreciação pode não assumir uma expressão ou sentido tão linear. Em primeiro lugar, não se dispõe de informação suficiente que permita avaliar os pressupostos da previsão que é feita sobre a evolução do volume de tráfego nem mesmo da evolução dos custos. Em segundo lugar, julga-se que esta matéria necessita de explicitação e aprofundada fundamentação, especialmente no que respeita à esperada evolução do tráfego, que parece não ter tido em devida consideração a evolução recente do mesmo no mercado português.
A inserção de fatores de correção de tráfego poderia ter analisado e desenvolvido diferentes cenários para as variações da média anual de correspondências e correio editorial, nomeadamente considerando que as estimativas feitas no estudo elaborado em 2011 pelo Copenhagen Institute for Futures Studies para a International Post Corporation para o tráfego na Europa no período 2010-2020 podem carecer de correções, derivadas da evolução real entretanto verificada no período 2011-2013.
13. Embora tenha fundamento a manutenção de um price cap para a fixação dos preços dos serviços reservados, no entanto não se dispõe de informação suficiente que permita avaliar o efeito da profunda alteração do valor do price cap. Carece ainda de explicitação e aprofundada fundamentação a evolução prevista para o tráfego deste tipo de serviços, tendo em conta o impacto que a evolução desta variável tem na margem do serviço.
14. A uniformidade de tarifário aplicável à correspondência com peso inferior a 50 gramas para o segmento ocasional parece justificar-se.
Por fim, o Conselho Consultivo recomenda que seja ponderado o perímetro de confidencialidade definido para informação disponível porquanto a sua extensão dificulta a análise e condiciona a formação de uma opinião ou parecer que se requer o mais fundamentado possível.
Conselho Consultivo, 6 de outubro de 2014
1 Os serviços sobre os quais incide a presente decisão representam cerca de 45% do total do tráfego no âmbito do SU, em 2013.
2 Encontra-se transitoriamente em vigor o Convénio de Qualidade do Serviço Postal Universal, celebrado entre o ICP-ANACOM e os CTT celebrado em 10 de julho de 2008 (com as alterações que lhe foram introduzidas em 9 de julho de 2010).
3 Considerando o previsto no artigo 2.º do anexo do SPD o valor do IPC deverá ser para cada ano o que for oficialmente previsto pelo Governo e como tal inscrito no Relatório do Orçamento do Estado e não o indicado pelo Banco de Portugal.
