ANACOM envia à AR e ao Governo proposta de alteração da Lei das Comunicações Eletrónicas, Lei Postal e do regime das contraordenações do sector


SUMÁRIO

ANACOM enviou à Assembleia da República e ao Governo uma proposta de alteração de diversos diplomas legais sectoriais ou com impacto nos sectores por si regulados. A proposta contempla:

a) alterações que a ANACOM considera relevantes no âmbito da proteção dos consumidores e dos outros utilizadores finais, nomeadamente relacionadas com  (1) a proteção das micro e pequenas empresas e organizações sem fins lucrativos, (2) a faturação de serviços, ativação não solicitada de serviços ou aditivos, suspensão de serviços a consumidores por falta de pagamento de faturas e acesso a gravações de chamadas e outros suportes relacionados com a celebração, alteração ou cessação de contratos, (3) a proteção dos assinantes em caso de interrupção dos serviços contratados por motivos que não lhes sejam imputáveis, (4) o reforço da mobilidade dos assinantes no mercado, revendo e clarificando os limites a aplicar ao valor dos encargos a suportar pelos assinantes em caso de denúncia antecipada de contratos com períodos de fidelização, (5) a promoção de uma maior transparência e facilidade de acesso à informação sobre os encargos decorrentes da denúncia antecipada do contrato durante o período de fidelização; (6) a clarificação do regime aplicável às alterações contratuais unilaterais da iniciativa dos prestadores de serviços; (7) a impossibilidade de extensão do período de fidelização por via da associação de outros contratos; (8) a consagração da obrigatoriedade de obtenção de autorização expressa do assinante para a cobrança de serviços que não constituem serviços de comunicações eletrónicas, como os serviços designados de WAP billing; (9) a clarificação das obrigações dos prestadores de serviços e da ANACOM no tratamento das reclamações; (10) uma melhor informação dos utilizadores finais dos serviços de comunicações eletrónicas sobre o desempenho dos prestadores destes serviços; (11) a divulgação da informação relativa à medição da velocidade de acesso à Internet; (12) a fiscalização do cumprimento do disposto no regime dos contratos celebrados à distância e fora do estabelecimento comercial.

b) alterações que apontam para que se promova a designação de prestador para as diversas prestações que compõem o âmbito do serviço universal de comunicações eletrónicas apenas quando se considere que existem necessidades dos cidadãos que essas prestações visam satisfazer e que não estão asseguradas pelo normal funcionamento do mercado;

c) alterações relacionadas com as obrigações impostas às empresas no que respeita quer à garantia do acesso aos serviços de emergência, quer ao estabelecimento e à transmissão da informação sobre a localização do chamador, decorrentes do desenvolvimento da aplicação 112.PT e da georreferenciação do 112;

d) alterações que visam clarificar as obrigações de informação e o regime do tratamento e divulgação da informação disponibilizada à ANACOM pelos prestadores de serviços regulados;

e) alterações ao nível do regime sancionatório, nomeadamente: (1) a inclusão do regime sancionatório aplicável a infrações decorrentes do incumprimento dos Regulamentos da Net Neutrality e do Roaming; (2) a definição do regime sancionatório cuja aplicação, no âmbito da Taxa Municipal de Direitos de Passagem, deve caber à ANACOM, clarificando-se as competências de sancionamento desta Autoridade apenas em matéria de auditorias no âmbito da referida taxa; (3) um reforço do regime sancionatório no que respeita a algumas infrações, em especial, em caso de incumprimento de obrigações de informação e de adoção de comportamentos habituais ou padronizados ou emissão de orientações, recomendações ou instruções, cuja aplicação seja suscetível de conduzir à violação de regras legais ou de determinações da ANACOM, propondo-se: (i) a classificação da infração por incumprimento da obrigação de prestação de informação como contraordenação muito grave; (ii) a possibilidade de responsabilizar os titulares dos órgãos e cargos de administração ou direção, bem como os responsáveis pela direção ou fiscalização de áreas de atividade das pessoas coletivas em que seja praticada a contraordenação, quando verificadas as exigências legalmente previstas, (iii) a introdução de uma nova sanção acessória de interdição, até ao máximo de dois anos, do exercício de cargo ou funções de administração, de direção e de fiscalização em pessoas coletivas com intervenção na atividade de comunicações.


A ANACOM enviou à Assembleia da República (AR) e ao Governo uma proposta de alteração a diversos diplomas legais sectoriais ou com impacto nos sectores por si regulados.

A ANACOM considera existirem matérias sobre as quais é urgente que o legislador se debruce, em concreto:

i. O regime de sanções aplicáveis às infrações à regulamentação europeia no âmbito do acesso à Internet aberta (Regulamento da Net Neutrality) e à itinerância nas redes de comunicações móveis públicas da União Europeia (Regulamento do Roaming), considerando que nos termos de tal regulamentação compete aos Estados membros estabelecer o regime sancionatório aplicável às infrações das obrigações que na mesma são previstas.

ii. O regime da designação de um (ou mais) prestador(es) para o serviço universal de comunicações eletrónicas, considerando as recomendações apresentadas pela ANACOM ao Governo sobre a matéria e o termo dos vários contratos celebrados pelo Estado Português para a prestação do serviço universal; e

iii. O regime do acesso a serviços de emergência, considerando a evolução em curso no âmbito dos programas SIMPLEX+, nomeadamente no que respeita ao desenvolvimento da aplicação 112.PT e da georreferenciação do 112.

Na proposta legislativa apresentada, a ANACOM integra ainda diversas propostas de alteração à Lei das Comunicações Eletrónicas que têm vindo a ser apresentadas por esta autoridade ao Governo desde outubro de 2016, para que possam ser também tidas em conta na reflexão da AR e do Governo.

Tendo presente que foi considerado relevante obter o contributo da ANACOM para a análise que se encontra a decorrer, na Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas (CEIOP) da AR sobre as normas que regem a contratualização de períodos de fidelização, a ANACOM  apresenta também uma proposta de alteração legislativa que procura dar adequada resposta às preocupações subjacentes aos projetos de lei em discussão apresentados pelos grupos parlamentares, permitindo, simultaneamente, uma abordagem equilibrada e que pondera, também, opiniões transmitidas pelas empresas e demais partes interessadas do sector.

Por último a ANACOM apresenta um conjunto de alterações pontuais a integrar na Lei das Comunicações Eletrónicas que visa assegurar o adequado exercício das funções de supervisão e fiscalização do sector, sendo que algumas dessas propostas implicam ou requerem alterações pontuais noutros diplomas, tendo em vista garantir a coerência do sistema jurídico aplicável ao sector das comunicações, o que justifica a apresentação de mudanças cirúrgicas à Lei do tratamento de dados pessoais e à proteção da privacidade no sector das comunicações eletrónicas, à Lei Postal ao Regime Quadro das Contraordenações do Sector das Comunicações e a outros diplomas com impacto nos sectores regulados por esta Autoridade.

Sintetizam-se, seguidamente, as principais alterações legislativas propostas pela ANACOM.

Proteção dos consumidores e dos outros utilizadores finais

1. Alteração do âmbito de aplicação de algumas regras de proteção de consumidores, designadamente no que se refere à duração máxima do período de fidelização, estendendo-as a outros assinantes de serviços de comunicações eletrónicas (micro e pequenas empresas e organizações sem fins lucrativos), na medida em que se justifique proteção idêntica.

2. Introdução de clarificações no texto da lei e a correção de lacunas identificadas no contexto da análise de várias práticas adotadas por prestadores de serviços de comunicações, designadamente em matéria de faturação de serviços, ativação não solicitada de serviços ou aditivos, suspensão de serviços a consumidores por falta de pagamento de faturas e acesso a gravações de chamadas e outros suportes relacionados com a celebração, alteração ou cessação de contratos.

3. Reforço da proteção dos assinantes em caso de interrupção dos serviços contratados por motivos que não lhes sejam imputáveis ou de incumprimento de determinados níveis de qualidade dos serviços pelos prestadores de serviços. Neste âmbito, quando existam interrupções do serviço superiores a 24h, por motivo não imputável ao assinante, os prestadores devem creditar ao cliente o valor correspondente ao período em que o serviço esteve indisponível, mesmo que tal não tenha sido pedido.

4. Estabelecimento do direito dos assinantes a uma compensação, quando as empresas não cumpram os prazos para ativação dos serviços e para reparação de avarias que estão contratualmente fixados, ou quando não compareçam nas datas acordadas para o efeito.

5. Defesa da mobilidade dos assinantes no mercado, em particular revendo e clarificando os limites a aplicar ao valor dos encargos a suportar pelos assinantes que sejam consumidores, micro e pequenas empresas ou associações sem fins lucrativos em caso de denúncia antecipada de contratos com períodos de fidelização (ver caixa 1), encargos esses que se propõe que deixem de estar associados ao valor das contrapartidas que até aqui tidas como justificativas de períodos de fidelização e passem a ter como limite máximo uma percentagem do valor das mensalidades vincendas, em função do tempo de contrato já cumprido, nos casos em que não seja de aplicar a disposição legal que estabelece limites à cobrança de quantias pela prestação do serviço de desbloqueamento de equipamentos destinados ao acesso a serviços de comunicações eletrónicas.

De facto, em lugar de reduzir a duração máxima do período de fidelização, considera a ANACOM que será mais equilibrada uma intervenção que incida sobre o valor dos encargos que podem ser cobrados pelos prestadores de serviços em caso de denúncia antecipada dos contratos pelos consumidores (e entidades equiparadas). Desta forma, permite-se ainda que as partes negoceiem livremente as condições que consideram mais vantajosas, procurando-se, simultaneamente, obviar à cobrança de valores elevados em caso de denúncia antecipada dos contratos pelos assinantes, e que justificam ainda um número relevante de reclamações no sector.

6. Promoção da transparência e facilidade de acesso à informação sobre os encargos decorrentes da denúncia do contrato durante o período de fidelização, através da inclusão dessa informação nas faturas mensais.

7. Clarificação do regime aplicável às alterações contratuais unilaterais da iniciativa dos prestadores de serviços, alinhando-o desde já com o que resulta do recentemente aprovado Código Europeu das Comunicações Eletrónicas.

8. Impossibilidade de extensão do período de fidelização por via da associação de outros contratos ao contrato de prestação de serviços de comunicações eletrónicas, designadamente relacionados com a venda de equipamentos em prestações que se estendam por um período superior ao máximo estabelecido para a duração do período de fidelização.

9. Consagração da obrigatoriedade de obtenção de autorização expressa do assinante para a cobrança, na fatura ou através de débito no saldo, de serviços que não constituem serviços de comunicações eletrónicas, como os serviços designados de WAP billing, frequentemente subscritos pelos assinantes de forma inadvertida mediante acesso a páginas da Internet.

10. Clarificação das obrigações dos prestadores de serviços e da ANACOM no tratamento das reclamações, delimitando a intervenção direta desta Autoridade aos casos que, tendo sido previamente expostos pelos utilizadores finais perante os prestadores de serviços reclamados, não tenham logrado obter, da parte destes, resposta satisfatória.

11. Alteração do regime de divulgação de informação sobre as reclamações recebidas pela ANACOM com o que decorre dos respetivos Estatutos, alinhando-o com o objetivo de assegurar uma melhor informação dos utilizadores finais dos serviços de comunicações eletrónicas sobre o desempenho dos prestadores destes serviços, bem como sobre as características dos serviços que estes disponibilizam.

12. Divulgação pela ANACOM da informação obtida através da plataforma informática que criou para medir a velocidade de acesso à Internet.

13. Atribuição à ANACOM da competência legal para a fiscalização, instrução dos processos de contraordenação e aplicação das coimas previstas no regime dos contratos celebrados à distância e fora do estabelecimento comercial, quando em causa esteja a contratação de serviços de comunicações eletrónicas e dos serviços que nestes se suportam ou de serviços postais, considerando que, em razão dos específicos conhecimentos que detém sobre a prestação desses serviços, a ANACOM está particularmente bem posicionada para assegurar a fiscalização do cumprimento do disposto no referido regime.

Serviço universal das comunicações eletrónicas

Em linha com as recomendações apresentadas pela ANACOM ao Governo em 09.05.2018, entende-se que a evolução tecnológica e as alterações na dinâmica do mercado dos serviços de comunicações eletrónicas justificam que se altere, desde já, o regime consagrado na Lei das Comunicações Eletrónicas para a prestação desse serviço, no sentido de apenas se promover a designação de prestador para as diversas prestações que compõem o âmbito do serviço universal quando se considere que existem necessidades dos cidadãos que aquelas visam satisfazer e que não estão asseguradas pelo normal funcionamento do mercado.

Com efeito, e tal como decorria das citadas recomendações, esta Autoridade considera que, no futuro, não se justifica designar prestadores para o serviço universal de comunicações eletrónicas, os quais atualmente são remunerados para prestarem serviços que estão disponíveis no mercado ou que os cidadãos não utilizam.

No período de 5 anos de vigência das atuais prestações, o serviço universal tem um custo de 23,8 milhões de euros, o qual acaba por ser suportado indiretamente por todos os consumidores e utilizadores sem nenhuma contrapartida com significado. Aquele montante, num contexto de não designação de prestadores de serviço universal, poderá vir a ser aplicado de outra forma, designadamente para satisfazer de forma efetiva e com muito menor custo necessidades essenciais, para investir no desenvolvimento das telecomunicações, por exemplo na disponibilização da Internet de banda larga a toda a população, e desejavelmente repercutido numa redução dos preços das comunicações.

Na base da proposta da ANACOM sobre a não designação de prestadores do serviço universal está o facto de se assistir a um reduzidíssimo nível de utilização de cada uma das suas componentes (serviço fixo de telefone, postos públicos e serviço de lista telefónica completa e serviço de informação 118), pelo que o custo de financiar novas designações, tanto para o mercado no seu conjunto como indiretamente para os utilizadores finais, é desproporcional e totalmente injustificado, porque não traz nenhum benefício relevante.

De facto, o conjunto dos prestadores que atua no mercado satisfaz as necessidades dos utilizadores relativamente a estes serviços: as redes fixas disponíveis cobrem a generalidade da população e vários prestadores asseguram este serviço, existindo mesmo ofertas de serviço fixo de telefone a preços mais baixos do que os do serviço universal. Também no caso dos postos públicos, os do serviço universal são a menor parte do parque total disponível no mercado, representando 42%, ou seja, a maior parte dos postos públicos explorados pelos vários prestadores estão fora do serviço universal (58%). Embora não esteja em causa que os postos públicos continuem a existir explorados pelos prestadores de serviços, como já acontece na maioria dos casos, a ANACOM recomenda que se monitorize o mercado para avaliar a necessidade de adotar soluções alternativas. No que respeita às listas telefónicas e ao serviço de informação de listas, existe igualmente a possibilidade de aceder à informação, seja através de diretórios eletrónicos, motores de pesquisa e redes sociais, seja através dos serviços prestados na gama «18XY», entre outros. Acresce que apenas 5% dos números de telefone constam das listas e do serviço prestado através do 118 e representam um custo de 1,9 milhões de euros.

Serviços de emergência

Em matéria de acesso a serviços de emergência e considerando a evolução em curso no âmbito dos programas SIMPLEX+, nomeadamente no que respeita ao desenvolvimento da aplicação 112.PT e da georreferenciação do 112, propõe-se, na sequência de pedido de colaboração do Governo (Ministério da Administração Interna), adaptar as obrigações impostas às empresas no que respeita quer à garantia do acesso aos serviços de emergência, quer ao estabelecimento e à transmissão da informação sobre a localização do chamador, bem como a necessária adequação das disposições legais em vigor relativas ao tratamento de dados pessoais e à proteção da privacidade no sector das comunicações eletrónicas, em termos que devem ser objeto de consulta aos serviços de emergência e às empresas que oferecem serviços de comunicações eletrónicas.

Deveres de informação

A ANACOM propõe a introdução de algumas clarificações no que se refere ao regime do tratamento e divulgação da informação disponibilizada à ANACOM pelos prestadores de serviços regulados por esta Autoridade.

Assim, por um lado, não obstante o direito dos prestadores de serviços à confidencialidade da informação que, designadamente, contenha segredos de negócio ou diga respeito à vida interna das empresas, sempre que, fundamentadamente, a identifiquem como tal, essa qualificação não prejudica a avaliação que a própria ANACOM, enquanto  Autoridade Reguladora, faça sobre a natureza das informações em causa, tendo em consideração os vários interesses em presença, e em particular o interesse público, em observância do disposto nos regimes transversais aplicáveis nesta matéria.

E, por outro lado, propõe-se densificar as obrigações de informação que impendem sobre os prestadores de serviços de comunicações eletrónicas e, paralelamente, por coerência sistemática, sobre os prestadores de serviços postais, tendo em vista assegurar que a informação que é enviada à ANACOM seja detalhada, do ponto de vista quantitativo (completude) e qualitativo (veracidade e objetividade).

Regime sancionatório

Além de se propor a inclusão do regime sancionatório aplicável a infrações decorrentes do incumprimento dos Regulamentos da Net Neutrality e do Roaming, atrás referido, entende-se ser de definir, no âmbito da Taxa Municipal de Direitos de Passagem, o regime sancionatório cuja aplicação deve caber à ANACOM, clarificando-se, também, que as competências de sancionamento desta Autoridade devem incidir exclusivamente na matéria de auditorias no âmbito da referida taxa.

Adicionalmente, propõe-se um reforço do regime sancionatório no que respeita a algumas infrações, em especial, em caso de incumprimento de obrigações de informação e de adoção de comportamentos habituais ou padronizados ou emissão de orientações, recomendações ou instruções, cuja aplicação seja suscetível de conduzir à violação de regras legais ou de determinações da ANACOM (ver caixa 2). Neste sentido, propõe-se a classificação da infração por incumprimento da obrigação de prestação de informação como contraordenação muito grave, prevê-se a possibilidade de responsabilizar os titulares dos órgãos e cargos de administração ou direção, bem como os responsáveis pela direção ou fiscalização de áreas de atividade das pessoas coletivas em que seja praticada a contraordenação, quando verificadas as exigências legalmente previstas, e propõe-se que seja introduzida uma nova sanção acessória de interdição, até ao máximo de dois anos, do exercício de cargo ou funções de administração, de direção e de fiscalização em pessoas coletivas com intervenção na atividade de comunicações que é objeto dos diplomas legais que se propõe alterar.

Caixa 1 – Normas que regem a contratualização de períodos de fidelização

As propostas da ANACOM no âmbito das normas que regem a contratualização de períodos de fidelização são orientadas para a necessidade de se obter um compromisso e um justo equilíbrio entre o ambiente concorrencial, a proteção dos consumidores, a liberdade contratual dos agentes económicos e a estabilidade e remuneração dos investimentos nas infraestruturas e equipamentos por parte das empresas.

A duração e as possibilidades de contratação mantêm-se inalteradas, isto é, continua vigente a obrigação das empresas oferecerem a todos os utilizadores a possibilidade de celebrarem contratos sem qualquer tipo de fidelização, bem como contratos com 6 e 12 meses, mas não superiores a 24 meses – propõe-se que o regime aplicável às fidelizações seja aplicável não apenas a consumidores, mas também a outras entidades que, como estes, disponham de poder negocial reduzido (micro e pequenas empresas, e organizações sem fins lucrativos).

A ANACOM vem propor que um eventual período de fidelização dependa apenas da atribuição de contrapartidas ao assinante, identificadas e quantificadas, e associadas à subsidiação no todo ou em parte de equipamentos ou da instalação e ativação do serviço. Saliente-se que a ANACOM propõe a eliminação da referência a outras condições promocionais como podendo justificar o estabelecimento de um período de fidelização. Com efeito, a abrangência e valor das condições promocionais invocadas como sendo justificativas do período de fidelização são valorados de forma subjetiva, sendo, no enquadramento jurídico atual, uma das grandes dificuldades identificadas em matéria de fiscalização da proporcionalidade da duração do período de fidelização estabelecido como contrapartida dessas condições promocionais, sendo igualmente muito significativo o seu impacto, atualmente, no valor dos encargos cobrados aos consumidores em caso de denúncia antecipada do contrato. Sem prejuízo, essas condições promocionais poderão existir sempre que os prestadores as queiram considerar no desenho das ofertas.

Reconhecendo a importância de os assinantes mudarem de fornecedor quando tal seja do seu interesse, a ANACOM propõe uma regra destinada a limitar os encargos a pagar em caso de denúncia do contrato por iniciativa do assinante (isto é, desvinculação do contrato por iniciativa do assinante que não tenha por fundamento um incumprimento do prestador). Tomando por referência o regime atualmente em vigor, a solução proposta permitirá assegurar uma redução dos encargos a pagar pelo assinante. 

Com efeito, a ANACOM considera que o regime atualmente vigente é excessivamente complexo, desdobrando-se em limites sucessivos e recorrendo a conceitos indeterminados e dificilmente determináveis (como os mencionados custos que o fornecedor teve com a instalação da operação), dificultando uma aplicação efetiva e uniforme do regime e a compreensão das disposições contratuais aplicáveis, bem como a supervisão e intervenção da ANACOM para pôr termo a práticas que se considera serem lesivas dos interesses dos consumidores.

Propõe assim a ANACOM que o valor dos encargos à saída deixe de estar associado ao valor das vantagens que justificam o período de fidelização, como ficou estabelecido em 2016, e passe a ter como limite máximo uma percentagem do valor das mensalidades a pagar até ao final do contrato:

→ Tratando-se de uma fidelização inicial:

i) Até 20% do valor da soma das mensalidades vincendas, caso a denúncia do contrato ocorra na primeira metade do período de fidelização;

ii) Até 10% do valor da soma das mensalidades vincendas, caso a denúncia do contrato ocorra na segunda metade do período de fidelização.

→ Tratando-se de uma refidelização estabelecida como contrapartida da subsidiação do valor de uma nova instalação, até 10% do valor da soma das mensalidades vincendas;

A solução agora proposta para cálculo dos encargos a suportar pelos consumidores, micro e pequenas empresas e organizações sem fins lucrativos, em caso de denúncia antecipada de contratos com período de fidelização, será razoável e proporcional, permitindo, por um lado, às empresas ter uma recuperação equilibrada das contrapartidas concedidas e, por outro, aos utilizadores poderem cessar os seus contratos antecipadamente caso o desejem, embora tendo que suportar custos razoáveis pelas contrapartidas recebidas. 

Por fim, o facto de se simplificar o regime, desassociando-o do valor de vantagens cuja definição se encontra na disponibilidade dos prestadores e estabelecendo um único limite a considerar para este efeito, permitirá ainda uma maior previsibilidade e segurança jurídica no sector.

Caixa 2 – Alterações ao regime sancionatório

A ANACOM vem propor um reforço do regime sancionatório no que respeita a algumas infrações, em especial, em caso de incumprimento de obrigações de informação e de adoção de comportamentos habituais ou padronizados ou emissão de orientações, recomendações ou instruções, cuja aplicação seja suscetível de conduzir à violação de regras legais ou de determinações da ANACOM.

Propõe-se que por estas contraordenações possam ser responsabilizados, para além das empresas, os titulares dos órgãos e cargos de administração ou direção, bem como os responsáveis pela direção ou fiscalização de áreas de atividade das pessoas coletivas, em que as infrações sejam praticadas, caso se verifique que estes agentes, com manifesta e grave violação dos deveres que lhe são inerentes, conhecendo ou devendo conhecer a prática da infração, não adotem as medidas adequadas para as evitar ou lhes pôr termo imediatamente. Com a fixação destas exigências, garante-se a proporcionalidade e a aplicação equilibrada das regras de responsabilidade agora estabelecidas e reforça-se o regime sancionatório, que se torna mais dissuasor.

Prevê-se assim a responsabilidade daqueles agentes dada a especial relevância dos bens jurídicos que as normas violadas em causa visam proteger – assegurar o conhecimento da realidade do mercado que permita uma atuação regulatória eficaz e eficiente e impedir atuações que, em resultado de orientações ou instruções dadas pelos responsáveis das empresas, têm por efeito a violação em massa de direitos e obrigações – e atenta a dependência direta existente entre a garantia da proteção destes bens jurídicos e a atuação com observância dos deveres inerentes àquelas funções.

Refira-se que este tipo de responsabilidade se encontra prevista nos regimes contraordenacionais aplicáveis a outros sectores regulados, como é o caso do Código dos Valores Mobiliário, do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, do Regime Jurídico da Concorrência, do Regime Sancionatório do Setor Energético, do Regime Jurídico da Distribuição de Seguros e de Resseguros, do Regime Jurídico de Acesso e Exercício da Atividade Seguradora e Resseguradora, do Regime aplicável às Contraordenações Aeronáuticas Civis.


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