Comunicação da Comissão COM(2007) 700 final, de 13.11.2007

COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Comunicação da Comissão

Bruxelas, 13.11.2007
COM(2007) 700 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E

SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
 

 Tirar o máximo partido do dividendo digital na Europa:

 Abordagem comum para o aproveitamento do espectro libertado com a transição para o digital

(texto relevante para efeitos do EEE)
 

 ÍNDICE

1. A promessa da transição para o digital: o “dividendo digital”https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55129

2. O que é o dividendo digital?https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55130

3. Um recurso de valor social, cultural e económico excepcionalhttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55131

4. Somente uma coordenação a nível comunitário poderá libertar todo o potencial do dividendo digitalhttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55132

5. Rumo a um planeamento comum do espectrohttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55133

6. Conclusão
https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55134

1. A PROMESSA DA TRANSIÇÃO PARA O DIGITAL: O “DIVIDENDO DIGITAL”

A transição da televisão terrestre analógica para a digital até ao final de 2012 ¹ libertará uma amplitude de espectro sem precedentes na Europa, em resultado da superior eficiência de transmissão que a tecnologia digital apresenta. Este espectro é conhecido como “dividendo digital” .

O dividendo digital constitui uma oportunidade única para dar resposta ao rápido crescimento da procura de serviços de comunicações sem fios ². Faculta um espectro suficiente para os radiodifusores desenvolverem e expandirem significativamente os seus serviços , assegurando ao mesmo tempo que outras utilizações sociais e económicas importantes , como as aplicações de banda larga destinadas a corrigir a “clivagem digital” ³, tenham acesso a este valioso recurso. Por conseguinte, o dividendo digital cria potencialmente uma situação de vantagem mútua (“win/win”) para todos os interesses envolvidos. Uma acção nesta área servirá de apoio à iniciativa i2010 ⁴, parte da Estratégia de Lisboa relançada, que realça a importância das TIC no crescimento e na criação de postos de trabalho, como factor determinante de inovação e ganhos de produtividade.

Todavia, os benefícios do dividendo digital só podem ser plenamente usufruídos se se concentrarem os esforços na procura das aplicações mais valiosas para o espectro, sem condições prévias. A presente comunicação propõe, pois, uma acção coordenada a nível da UE, a fim de garantir uma utilização óptima do dividendo numa perspectiva social e económica combinada.

2. O QUE É O DIVIDENDO DIGITAL?

O dividendo digital pode ser caracterizado como o espectro acima das frequências necessárias para apoiar os serviços existentes de radiodifusão num ambiente inteiramente digital ⁵, incluindo as obrigações de serviço público vigentes ⁶.

Mais canais de televisão com menos espectro

Estão já a ser comercializados sistemas de compressão que permitem transmitir 6 a 8 canais normais de televisão digital no espectro anteriormente utilizado por um canal analógico ⁷, e prevê-se que tais ganhos de eficiência continuem a aumentar. O Reino Unido, por exemplo, planeia disponibilizar 45 canais de televisão em muito menos espectro do que o anteriormente utilizado pelo equivalente a 7 canais nacionais analógicos ⁸ e pondera introduzir até vinte canais adicionais nas frequências libertadas. Por outras palavras, o dividendo digital deverá exceder o espectro actualmente disponível para os sistemas GSM na maior parte dos Estados-Membros.

Espectro de “primeira” qualidade...

Nem todas as bandas do espectro apresentam as mesmas características físicas: as frequências mais elevadas não transportam os sinais a tão grande distância nem penetram nos edifícios tão facilmente, ao passo que as mais baixas têm limitações de capacidade e criam mais interferências. O espectro do dividendo digital é particularmente atractivo porque faz parte do “melhor” espectro, localizado entre 200 MHz e 1 GHz, oferecendo um equilíbrio óptimo entre capacidade de transmissão e cobertura. As suas boas características de propagação de sinal proporcionam uma cobertura mais ampla com menos infra-estrutura, reduzindo os custos e melhorando o serviço, em especial quando se trata de assegurar comunicações no interior de edifícios ou de chegar a zonas rurais remotas.

...mas actualmente muito fragmentado

O espectro que constitui o dividendo digital está actualmente muito fragmentado em bandas relativamente estreitas, espalhadas por numerosas frequências e entremeadas de canais de difusão digital. Esta situação é consequência das opções de planeamento do espectro adoptadas na Conferência Regional de Radiocomunicações da UIT, que produziu um plano internacional, o acordo de Genebra 2006, com base na utilização tradicional da radiodifusão ⁹. O acordo de Genebra permite alguma flexibilidade para abrir o espectro a outras utilizações. No entanto, essa flexibilidade é limitada perante as condições técnicas existentes e, na prática, a situação actual não propicia a atribuição deste espectro a utilizações alternativas mais eficientes.

3. UM RECURSO DE VALOR SOCIAL, CULTURAL E ECONÓMICO EXCEPCIONAL

O dividendo digital deve também ser visto no contexto mais amplo do equilíbrio geral entre oferta e procura de espectro de radiofrequências. Trata-se de um recurso público persistentemente escasso e a sua procura na sociedade moderna cresce sem cessar: está na base de qualquer tipo de serviço sem fios, desde as utilizações profissionais, como radionavegação, comunicações via satélite ou radar, até às aplicações de consumo, como radiodifusão ou comunicações fixas e móveis. Calcula-se que o valor total dos serviços de comunicações electrónicas que dependem da utilização do espectro radioeléctrico na UE exceda 250 mil milhões de euros, ou seja, entre 2,2% e 2,5% do PIB anual europeu. Este papel essencial do espectro radioeléctrico como promotor do crescimento foi igualmente reconhecido na iniciativa i2010, segundo a qual uma gestão mais eficaz do espectro promoveria a inovação nas TIC e ajudaria a proporcionar serviços mais económicos aos cidadãos europeus.

É, pois, de interesse público que o dividendo digital seja gerido tão eficiente e eficazmente quanto possível, para satisfazer o máximo de procura, e que sejam removidos os obstáculos à sua utilização eficiente. Este objectivo, fundamental na política comunitária do espectro, integra-se nas principais propostas da Comissão para a actual revisão do quadro regulamentar dos serviços de comunicações electrónicas.

Se o dividendo digital for correctamente organizado, a gama de utilizações possíveis é vastíssima, pois praticamente todas as aplicações comuns sem fios poderão aproveitar esta parte do espectro. Todavia, as mais promissoras dessas utilizações potenciais pertencem à categoria dos serviços de comunicações electrónicas ¹⁰. Há pelo menos três grandes categorias de serviços para os quais o espectro do dividendo digital será extremamente vantajoso. Alguns estão já a ser ponderados por vários Estados-Membros:

1. Comunicações de banda larga sem fios . “Acesso ubíquo à banda larga para todos” é o próximo desafio para a sociedade da informação. O acesso sem fios é provavelmente o meio mais promissor para atenuar os “desníveis em matéria de banda larga” e eliminar a “ clivagem digital ”, sobretudo em zonas remotas e rurais ¹¹. O acesso às comunicações em banda larga pode ter impacto significativo na competitividade da economia europeia ¹² em termos de ganhos de produtividade e impactos sociais. Os sistemas sem fios proporcionam também uma plataforma alternativa que poderá aumentar a concorrência e acelerar a implantação da banda larga. As comunicações em banda larga sem fios podem ainda contribuir para a interoperabilidade, à escala da UE, de aplicações essenciais de segurança pública , como os serviços de protecção pública e assistência em catástrofes. O mesmo espectro poderá ser partilhado para melhorar a cobertura das comunicações móveis e, a longo prazo, atender à procura crescente de serviços móveis de dados de elevado débito . As comunicações em banda larga podem igualmente ser aproveitadas para futuros serviços inovadores de radiodifusão.

2. Serviços adicionais de radiodifusão terrestre . A radiodifusão está a entrar num período de intensas transformação e inovação, na transição para os serviços digitais e de alta definição. O aumento do número de canais oferece perspectivas de maior pluralismo nos meios de comunicação , crescimento da produção de conteúdos e serviços mais interactivos e de melhor qualidade para os telespectadores. Justifica-se, pois, que as empresas de radiodifusão televisiva possam reclamar um quinhão equitativo no dividendo digital, em troca dos seus esforços e investimentos na passagem para o digital.

3. Comunicações multimédia móveis . Entre as aplicações mais inovadoras no sector TIC contam-se a televisão móvel e os serviços de radiodifusão associados a satélites, que apresentam perspectivas impressionantes ¹³.

Há, além disso, outras categorias de utilizações já operacionais ou que poderão vir a operar nas frequências abrangidas pelo dividendo digital, como a utilização do espectro não sujeita a licença ¹⁴ (caso dos dispositivos de curto alcance e baixa potência que utilizam uma reduzidíssima largura de banda, como a telemetria médica, as próteses auditivas ou, em especial, a RFID, em que a actual atribuição de espectro nas bandas UHF na Europa poderá limitar o crescimento e o aparecimento de novas aplicações nos próximos anos).

O dividendo digital tem de ser apreciado como o que realmente é: um recurso público com potencial social, cultural e económico excepcional; por exemplo, os ganhos recentemente estimados só para a economia do Reino Unido cifram-se entre 7,5 e 15 mil milhões de euros ao longo de 20 anos ¹⁵.

4. SOMENTE UMA COORDENAÇÃO A NÍVEL COMUNITÁRIO PODERÁ LIBERTAR TODO O POTENCIAL DO DIVIDENDO DIGITAL

A Europa enfrenta a necessidade de assegurar uma utilização óptima para o dividendo digital. As decisões que virão a ser tomadas nos próximos meses e anos em matéria de organização, repartição e atribuição do dividendo terão influência, não só na competitividade do sector europeu de informação e média, mas também na capacidade de inovação da Europa com vista a responder aos seus desafios económicos e sociais.

O dividendo digital não conhece fronteiras

As ondas de rádio não são limitadas pelas fronteiras nacionais: quanto maior a potência de emissão, maior a distância que os sinais podem transpor para além da área de cobertura pretendida, havendo risco de interferência com outros sistemas que operem nas mesmas bandas de frequência ou em bandas vizinhas. Evitar interferências é a justificação técnica para a gestão do espectro e para a coordenação transfronteiras. Foi também esta a razão para a negociação do acordo de Genebra 2006 à escala internacional.

Remover as barreiras técnicas para libertar toda a capacidade do dividendo digital

Conforme atrás assinalado, as bandas UHF afectadas pelo dividendo digital estão neste momento dispersas por segmentos estreitos ao longo desta ampla faixa, em consequência do plano de espectro do acordo de Genebra 2006. Tornam-se assim difíceis ou impossíveis utilizações alternativas do dividendo. É frequente as bandas libertadas serem estreitas de mais para se tornarem realmente rentáveis para novos serviços, e as suas possibilidades de desenvolvimento reduzem-se ainda mais com a aplicação fragmentada do acordo de Genebra 2006 a nível de cada Estado. Consequentemente, as utilizações inovadoras do dividendo, mesmo que possíveis, seriam entravadas por uma baixa eficiência do espectro e exigiriam adaptações específicas do equipamento às condições locais.

A consulta pública realizada pelo Grupo para a Política do Espectro Radioeléctrico , na preparação do seu parecer sobre o dividendo digital ¹⁶, revelou que muitas utilizações potenciais do dividendo simplesmente não se concretizarão se o acesso ao espectro não for mais bem coordenado entre os Estados-Membros , o que, por sua vez, reduzirá o valor global do dividendo digital. Para vencer este obstáculo de peso, é preciso “arrumar” o espectro do dividendo digital , a fim de o tornar mais acessível ao utilizador e mais coerente a nível transfronteiriço . Este objectivo pode ser alcançado no âmbito do acordo de Genebra 2006 de um modo compatível com os acordos internacionais com países vizinhos e mediante adaptações menores aos requisitos internos da UE. Mas tal só será possível se os Estados-Membros cooperarem entre si e se for reforçada a dimensão comunitária do planeamento do espectro para o dividendo digital.

Acresce que uma coordenação reforçada do espectro à escala comunitária facilitará a interoperabilidade em toda a UE , desse modo reduzindo o falseamento da concorrência no mercado único, que favorece determinados sectores ou agentes do mercado, e criando oportunidades para os participantes actuais e futuros lançarem serviços inovadores sem fios.

Economias de escala e âmbito, factores fulcrais para muitas utilizações potenciais do dividendo digital

Na sua maioria, os investimentos em novas tecnologias sem fios são hoje realizados à escala europeia ou mundial. No caso do dividendo digital, muitas das aplicações potenciais são serviços para um mercado de massas, em relação aos quais um mercado interno efectivo, concretizado mediante coordenação europeia, é fundamental, a fim de estimular o investimento necessário à implantação das novas tecnologias. A inovação , uma das pedras angulares da “Estratégia de Lisboa”, só terá pleno sustento se os Estados-Membros se mobilizarem em conjunto para facultar o acesso ao dividendo digital mediante condições coerentes e mais flexíveis. A coordenação criará um impulso positivo para estimular iniciativas novas e robustas nos sectores industrial e terciário e dinamizar a economia. Um dividendo digital fragmentado é susceptível de dar origem apenas a novas aplicações locais ou “nichos”, sem a dimensão necessária para terem êxito. Uma abordagem coerente à escala da UE ajudará igualmente a diminuir as disparidades regionais nas políticas comunitárias estabelecidas, como a saúde em linha, a educação electrónica e outros serviços de interesse público.

Comparação: situação do dividendo digital fora da Europa

A importância do dividendo digital tem também atraído muita atenção fora da Europa e foi já reconhecida por diversos governos noutras regiões do planeta:

- Nos Estados Unidos, as empresas de radiodifusão televisiva libertarão cerca de metade do espectro UHF após a cessação da televisão analógica em 2009, e este excedente foi já reservado como dividendo digital a redistribuir por novos serviços, sobretudo mediante leilões tecnologicamente neutros previstos para Janeiro de 2008. Por outro lado, estão em curso planos regulamentares para permitir aos dispositivos “inteligentes” utilizarem o chamado “espaço branco” deixado entre as zonas de cobertura das estações de televisão.

- No Japão, foram libertados ou estão a ser estudados para efeitos de libertação tecnologicamente neutra, por meio de leilões, segmentos significativos do espectro radioeléctrico ¹⁷.

Estas medidas permitirão às economias norte-americana e japonesa oferecerem serviços e aplicações novos e inovadores (como, por exemplo, comunicações móveis multimédia, acesso em banda larga sem fios, infra-estruturas integradas para serviços de protecção pública e assistência em catástrofes), conferindo um cunho competitivo às empresas nestas áreas.

Uma abordagem comum do dividendo digital reforçará a competitividade global da Europa no mercado mundial e reforçará a posição dos seus sectores de telecomunicações e informática. Assegurará também a adaptação do espectro do dividendo digital às especificidades europeias, em vez da sua “imposição” por aplicações bem sucedidas noutras regiões do mundo.

A Europa não pode permitir-se ficar à margem. É fundamental abordar estrategicamente as questões essenciais subjacentes ao dividendo digital.

5. RUMO A UM PLANEAMENTO COMUM DO ESPECTRO

“Arrumar” o espectro do dividendo digital

É essencial um planeamento adequado do espectro, para garantir a utilização óptima do dividendo digital e remover eventuais barreiras técnicas à igualdade de condições entre utilizadores potenciais.

Estudos técnicos anteriores ¹⁸, promovidos pela Comissão, indicaram claramente que, devido a problemas de interferência, não é possível “misturar” nas mesmas bandas do espectro serviços normais de radiodifusão digital e outros, fornecidos através de redes de comunicações muito diferentes. Pode obviar-se a este problema mediante a identificação de bandas de frequência contíguas ou muito próximas, para criar “constelações” ( clusters ) de serviços que utilizam tipos similares de redes de comunicações . No entanto, a actual fragmentação do dividendo digital não permite a formação de “constelações” em bandas comuns. Somente um esforço concertado entre todos os Estados-Membros poderá permitir o agrupamento em tais “constelações”, pois existe um elevado grau de interdependência no planeamento do espectro à escala transfronteiras.

Acção concertada

Neste contexto, a Comissão propõe que se avance para um plano comum do espectro a nível da UE . Elevar-se-ia deste modo a eficiência do espectro acima do que poderia ser conseguido a nível nacional, aumentando pois a capacidade global e a gama de utilizações do dividendo digital.

Preservar a flexibilidade em atenção às variações a nível nacional

A Comissão reconhece que a situação do espectro pode variar entre Estados-Membros consoante o ambiente específico de radiodifusão, com destaque para a importância que a televisão terrestre possa ter, nomeadamente como suporte para obrigações de serviço público. Nos planos nacionais relativos à transição para o digital, há também diferenças claras de calendário e estratégia que devem ser tidas em conta. O plano comum do espectro terá, pois, de ser faseado com suficiente flexibilidade para atender às legítimas especificidades nacionais, como as circunstâncias locais em matéria social e de mercado. Considerando a rápida evolução da tecnologia, o planeamento comum do espectro, qualquer que seja, deve também ser objecto de revisão constante, para se introduzirem os ajustamentos que se revelarem necessários.

Preparar o terreno

A fim de abrir caminho a um agrupamento harmonizado das bandas de frequência em “constelações”, a Comissão propõe-se efectuar um trabalho preparatório de resolução de diversos desafios importantes . Entre as tarefas, determinar a dimensão, os limites e as condições de acesso de cada sub-banda que serve um determinado tipo de rede e a “constelação” de serviços associada, bem como avaliar o tempo e os meios necessários para conseguir uma transição flexível e realista para o agrupamento harmonizado em “constelações”. O trabalho preparatório deve igualmente incidir na identificação dos custos administrativos e técnicos decorrentes da deslocação de serviços para novas bandas de frequência, quando necessário, e na necessidade de minimizar esses custos, quando inevitáveis. Importará ainda preparar o desenvolvimento e a aplicação, com segurança e responsabilidade, de soluções infra-estruturais e o estudo do seu impacto a longo prazo.

Depois de preparar o terreno para uma abordagem harmonizada, a Comissão recorrerá então a um instrumento legislativo comunitário vinculativo, a fim de adoptar uma decisão relativa ao agrupamento em “constelações”.

Criar “constelações” de aplicações” em bandas comuns do espectro

O agrupamento em “constelações” proposto para o espectro deve ser aplicado à parte principal do dividendo digital, a banda UHF ¹⁹. Constituirá uma organização, ao nível mais alto, do espectro, com base na qual poderão ser preparados planos às escalas nacional ou comunitária, definindo os limites do exercício da flexibilidade nacional mediante diferentes níveis de harmonização comunitária para cada “constelação”.

Concretamente, o agrupamento em “constelações” deve basear-se em três sub-bandas para os três tipos mais comuns de redes:

Tipo de redes em cada sub-banda | Grau de coordenação do planeamento do espectro |

1) Redes unidireccionais de alta potência (ou seja, sobretudo para serviços fixos de radiodifusão): esta parte da UHF deve ser utilizada tanto para assegurar a continuação dos programas de TV existentes em formato digital ²⁰ (o que formalmente transcende o âmbito do dividendo digital) como para mobilizar recursos adequados à satisfação de novas necessidades de radiodifusão que correspondam a esta estrutura tradicional das redes. | Gestão nacional (parte nacional do dividendo + continuação dos canais de televisão nacionais). As condições técnicas de utilização desta parte da UHF não serão sujeitas a harmonização comunitária formal. Manter-se-á, pois, a gestão nacional individual, em cumprimento do acordo de Genebra 2006. Sempre que possível, os canais de televisão que actualmente operam fora desta sub-banda terão de ser progressivamente relocalizados dentro desta sub-banda acordada em comum, utilizando os mecanismos de alteração do acordo de Genebra 2006. |

2) Redes unidireccionais de média a baixa potência (ou seja, tipicamente para serviços móveis multimédia e formas mais recentes de serviços convergentes de radiodifusão e comunicações). | Gestão nacional, combinada com coordenação comunitária opcional. Sub-banda a disponibilizar, em regime não-exclusivo, aos Estados-Membros que optem por aproveitar maiores economias de escala e uma coordenação mais fácil do espectro, para aplicações correspondentes a este tipo de redes. Esta sub-banda deve também assegurar, ao longo do tempo, uma convergência natural de serviços similares em frequências similares. Poderá proporcionar uma oportunidade para a implantação economicamente rentável da TV móvel ²¹. |

3) Redes bidireccionais de baixa potência (ou seja, tipicamente para serviços fixos e móveis de acesso em banda larga): esta “constelação” poderá incluir também outras aplicações, como serviços inovadores de radiodifusão de baixa potência. | Harmonização comunitária em regime flexível, com aplicação gradual, tendo em conta as condicionantes nacionais. |

Para efeitos meramente ilustrativos, o agrupamento geral em “constelações” poderá ter a seguinte configuração:

Sub-bandas do espectro comum (“constelações”)

470 MHz 872 MHz

ESPECTRO SUJEITO UNICAMENTE A GESTÃO NACIONAL  ESPECTRO COORDENADO A NÍVEL DA UE

Espectro utilizado para a continuação dos serviços existentes de TV e de rádio Espectro vago a utilizar como parte nacional do dividendo digital Exemplo de serviços: mais serviços de TV, eventualmente TVAD | Exemplo de serviço: TV móvel de banda estreita | Exemplo de serviços: acesso em banda larga sem fios, acesso a serviços móveis de dados de elevado débito |

Redes unidireccionais (alta potência) | Redes unidireccionais (média a baixa potência) | Redes bidireccionais (baixa potência) |

parte que constitui o dividendo digital efectivo.

6. CONCLUSÃO

O dividendo digital que resulta da transição da radiodifusão analógica para a radiodifusão digital constitui uma oportunidade única para dar ímpeto a todo o sector das comunicações sem fios, assim como ao da radiodifusão. Pode contribuir significativamente para os objectivos de Lisboa em matéria de competitividade e crescimento económico e satisfazer uma ampla gama de necessidades sociais, culturais e económicas dos cidadãos europeus.

Os benefícios plenos do dividendo digital só podem concretizar-se com o apoio e a cooperação activa dos Estados-Membros e de todas as partes interessadas e com a adopção de uma abordagem comum para o planeamento do espectro.

Dado que o dividendo digital está já disponível em alguns Estados-Membros e que a transição da UE para a televisão digital deverá ser concluída até 2012, há urgência em iniciar o processo de decisão sobre a abordagem comum para a utilização do dividendo digital.

Os Estados-Membros são, por conseguinte, convidados a:

- Facilitar a introdução de novos serviços, colaborando entre si e com a Comissão para identificar no dividendo digital bandas de espectro comuns que possam ser optimizadas por “constelações” de aplicações.

A Comissão:

- Preparará as medidas necessárias para reservar e coordenar as bandas comuns a nível comunitário.

O Parlamento Europeu e o Conselho são convidados a discutir a abordagem comum definida na presente comunicação e a aprovar as acções propostas.