Parte II - Especificações técnicas

1. Enquadramento

A Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM), é uma pessoa coletiva de direito público, com natureza de entidade administrativa independente, dotada de autonomia administrativa, financeira e de gestão, bem como de património próprio.

São atribuições da ANACOM, nos termos dos seus estatutos (artigo 8º, nº 1, Capítulo I, do Decreto-Lei nº 39/2015, de 16 de março¹):

a) Promover a concorrência na oferta de redes e serviços;
b) Garantir o acesso a redes, infraestruturas, recursos e serviços;
c) Assegurar a garantia da liberdade de oferta de redes e de prestação de serviços;
d) Contribuir para o desenvolvimento do mercado interno das redes e serviços de comunicações eletrónicas e dos serviços postais da União Europeia;
e) Assegurar a gestão eficiente do espectro radioelétrico, envolvendo a planificação, a atribuição dos recursos espectrais, a sua supervisão e a coordenação entre as radiocomunicações civis, militares e paramilitares;
f) Aprovar o Plano Nacional de Numeração, nomeadamente as suas linhas orientadoras e os seus princípios gerais, bem como assegurar a gestão eficiente dos recursos de numeração e endereçamento, incluindo a atribuição de recursos e definição de condições de utilização;
g) Proceder à resolução administrativa de litígios entre as entidades sujeitas à sua regulação, nomeadamente entre entidades que oferecem redes ou serviços de comunicações eletrónicas e entre prestadores de serviços postais, nos termos previstos na legislação aplicável;
h) Proteger os direitos e interesses dos consumidores e demais utilizadores finais;
i) Assegurar o acesso ao serviço universal de comunicações eletrónicas e postal, designadamente garantindo o cumprimento das obrigações de serviço universal;
j) Promover a resolução extrajudicial de conflitos entre entidades sujeitas à sua regulação e os consumidores e demais utilizadores finais, em termos processuais simples, expeditos e tendencialmente gratuitos, dinamizando e cooperando com os mecanismos extrajudiciais de resolução de conflitos existentes ou, por sua iniciativa ou em colaboração com outras entidades, criando outros mecanismos, cabendo-lhe promover a adesão das entidades sujeitas à sua regulação;
k) Contribuir para garantir um elevado nível de proteção dos dados pessoais e da privacidade;
l) Assegurar que seja mantido o acesso aos serviços de emergência;
m) Zelar pela manutenção da integridade e segurança das redes de comunicações públicas e dos serviços acessíveis ao público, incluindo as interligações nacionais e internacionais;
n) Acompanhar a atividade das entidades reguladoras afins e as experiências estrangeiras de regulação das comunicações e estabelecer relações com outras entidades reguladoras, bem como com organismos da União Europeia e outros organismos internacionais com relevância para a prossecução da sua missão;
o) Participar ativamente nas atividades e decisões dos organismos de entidades reguladoras, designadamente o Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas e o Grupo de Reguladores Europeus dos Serviços Postais;
p) Proceder à avaliação da conformidade de infraestruturas de telecomunicações, de materiais e de equipamentos, neste caso nomeadamente através de ensaios laboratoriais, bem como definir os requisitos necessários para a sua colocação no mercado e instalação;
q) Promover a normalização técnica, em colaboração com outras organizações, no setor das comunicações e áreas relacionadas;
r) Proceder à divulgação do quadro regulatório em vigor e das suas competências e iniciativas, bem como dos direitos e obrigações das entidades destinatárias da sua atividade e dos utilizadores finais;
s) Colaborar com outras entidades públicas e privadas na promoção da investigação científica aplicada às comunicações;
t) Assegurar a realização de estudos na área das comunicações;
u) Prosseguir as demais atribuições que lhe sejam conferidas por lei.

No âmbito das suas atribuições, a ANACOM procura desenvolver a sua atividade observando critérios de elevada eficácia, eficiência e qualidade, em linha, nomeadamente, com o estabelecido no artigo 39º, nº 2 da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto (Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo)².

No Plano Plurianual de Atividades da ANACOM para o triénio 2015-2017 e Orçamento 2015³ refere-se que “Para 2015 está prevista a realização de um estudo sobre as relações entre OTT (Over The Top) e operadores tradicionais num contexto de neutralidade tecnológica”, em linha com o eixo de atuação “Perspetivar a evolução dos mercados e definir, rever e monitorizar indicadores para análise e supervisão”.

Em Portugal, à semelhança do registado na generalidade dos países desenvolvidos, a adesão e utilização dos serviços de aplicações e conteúdos, comummente designados OTT) - cuja definição neste contexto se detalha de imediato na especificação do objeto do estudo - encontra-se em franco crescimento, sobretudo no escalão etário até aos 34 anos, nos escalões de rendimento mais elevados e nos indivíduos com nível de escolaridade médio ou superior⁴.

De acordo com o Barómetro de Telecomunicações da Marktest, de entre os utilizadores de telemóvel com 10 ou mais anos, a utilização de chamadas de voz pela Internet foi de 14,3 por cento no terceiro trimestre de 2014, com uma tendência crescente nos últimos trimestres. Segundo a mesma fonte, os serviços de mensagens instantâneas (instant messaging) são ainda mais utilizados (1/4 dos utilizadores de telemóvel utiliza estes serviços).

Neste contexto, esta Autoridade pretende desenvolver um estudo sobre os serviços OTT, incluindo nomeadamente aspetos relacionados com neutralidade da Internet⁵, com vista a identificar aspetos suscetíveis de contribuir para melhorar ainda mais o funcionamento do setor das comunicações eletrónicas e promover a efetiva satisfação das necessidades dos utilizadores finais.

2. Objeto do estudo

O objeto do estudo incidirá sobre a economia do negócio dos serviços OTT disponíveis em Portugal, a sua evolução previsível, o correspondente impacto sobre o sector das comunicações eletrónicas e os correspondentes desafios emergentes a nível da regulação e políticas públicas.

Neste contexto, segundo a nota de rodapé 27 da Nota Explicativa⁶ que acompanha a Recomendação da Comissão Europeia, de 9 de outubro de 2014, relativa aos mercados relevantes de produtos e serviços no setor das comunicações eletrónicas suscetíveis de regulamentação ex ante (doravante recomendação)⁷, um serviço OTT disponibiliza um produto através da Internet  evitando os canais de distribuição tradicionais tais como, por exemplo, serviços de mensagens ou unmanaged VoIP.

Sem prejuízo do referido no parágrafo anterior, entende-se que serviços OTT se traduzem na disponibilização, através da Internet e com base na interligação IP, de:

a) Conteúdos áudio, vídeo, jogos (gaming) e outros media - são exemplos de prestadores deste tipo de serviços o Netflix⁸, o YouTube ou o Wuaki.tv (videostreaming) ou o Spotify (audiostreaming);
b) Mensagens instantâneas e chamadas de voz e vídeo - são exemplos de prestadores deste tipo de serviços o Skype, o Facetime e o Viber (chamadas de voz e vídeo), o WhatsApp e o Facebook Messenger (mensagens instantâneas).

O acesso aos serviços OTT pode ser efetuado e deve ser estudado nas suas diferentes possibilidades de acesso, nomeadamente computadores de secretária, computadores portáteis, tabletes, consolas de jogos (e.g. PlayStation e Xbox), telemóveis inteligentes (smartphones) e televisores.

3. Estrutura e objetivos do estudo

O estudo a desenvolver deverá alinhar-se com a seguinte estrutura e especificações técnicas:

• Sumário executivo

Este capítulo deverá descrever brevemente os objetivos, a estrutura do documento e as conclusões com impacto mais significativo sobre a função regulativa da ANACOM e sobre o desenvolvimento de políticas públicas.

• Introdução

Este capítulo deverá expor os objetivos do estudo, a sua estrutura e os principais assuntos endereçados em cada capítulo do estudo. Adicionalmente, deverá sumariar brevemente as principais linhas do enquadramento regulamentar nacional e comunitário do setor das comunicações eletrónicas e a sua evolução previsível.

Para além disso, a introdução deverá mencionar também as principais áreas de intervenção regulatória a nível nacional e europeu que têm contribuído para a dinamização dos serviços OTT e para a respetiva salvaguarda dos direitos dos utilizadores finais, em especial no que concerne aos aspetos relacionados com a neutralidade da Internet, com a proteção de dados pessoais e com a segurança das comunicações em geral.

• Revisão de literatura

Deverá ser efetuada uma extensiva revisão, a nível nacional e internacional, da literatura económica disponível sobre os serviços OTT e o seu impacto no sector das comunicações eletrónicas, bem como dos principais resultados dos trabalhos de inquirição publicados.

• O consumo de serviços OTT em Portugal

Com base, em especial, nos resultados da inquirição, cujo detalhe se esmiúça na seção 4, deverão ser apresentados com o maior detalhe possível os diferentes tipos de serviços OTT disponíveis em Portugal (bem como aqueles cuja oferta se prevê a médio prazo), os padrões de consumo dos serviços OTT em Portugal e as condições da oferta disponível⁹ (englobando e distinguindo também as especificidades inerentes aos serviços comercializados por subscrição e aos serviços gratuitos para o utilizador final). Pretende-se que seja igualmente estimada a evolução previsível das condições da oferta e da procura de serviços OTT.

Deverá também ser averiguado qual a perceção do consumidor sobre a entidade que presta o serviço OTT (e.g. operador de redes de comunicações eletrónicas ou outro tipo de entidade).

Em particular, deverá estimar-se a procura atual e futura de largura de banda associada à procura de serviços OTT e analisar em que medida o crescimento dessa procura poderá ou não originar problemas de congestão das redes dos operadores de comunicações eletrónicas, em especial na rede de acesso (instalações do utilizador) e na interligação à Internet (peering)¹⁰, exigindo investimentos adicionais em infraestrutura de rede por parte destes.

• Estratégia e economia do negócio

Existem temas que pelo seu impacto na regulação deverão ser considerados na revisão do quadro regulamentar, como é o caso das questões relacionadas com a utilização crescente de serviços OTT, tanto em cenários em que tal se dá num cenário de potencial ou efetiva concorrência direta entre operadores de redes de comunicações eletrónicas e outras entidades que prestam serviços OTT como num cenário em que os operadores de redes de comunicações eletrónicas estabelecem parcerias com entidades envolvidas na prestação de serviços OTT.

Assim, neste capítulo, deverá ser exaustivamente descrita e analisada a natureza do mercado dos serviços OTT (e.g. mercado com um único lado vs mercado “com dois lados”), a relevância das externalidades de rede e o papel da Inovação e Desenvolvimento, a economia do negócio e as estratégias seguidas pelos principais intervenientes no setor, em especial no tocante às variáveis relacionadas com receitas (com análise das principais fontes tais como, por exemplo, publicidade e assinaturas), preços, posicionamento face à concorrência e qualidade de serviço / gestão do tráfego. Esta apreciação deve explicitar e enquadrar as eventuais parcerias (em formação ou já constituídas) com os operadores de rede de comunicações eletrónicas.

Neste âmbito deve também ser explicitada a cadeia de valor que tem estado associada à prestação de serviços OTT, e de que forma se perspetiva a sua evolução, face à evolução da procura e ao posicionamento dos operadores de redes de comunicações eletrónicas.

Em especial, devem ser analisadas as estratégias seguidas pelos operadores de redes fixas e móveis para fazer face aos serviços OTT (por exemplo, entre outros, zero rating¹¹ e pagamento de mensalidades por pacotes de serviços que incluam minutos de chamadas de voz e SMS), incluindo a descrição de eventuais serviços OTT que os próprios operadores de redes de comunicações eletrónicas tenham vindo a disponibilizar.

Em relação à gestão do tráfego deverão ser analisadas as políticas e práticas seguidas pelos operadores de redes de comunicações eletrónicas no âmbito de rácios de contenção de tráfego, de eventuais práticas de bloqueio de certos conteúdos ou aplicações e de eventuais práticas de formatação de tráfego (traffic shaping)¹². Neste âmbito deve também ser abordada a eventual existência de acordos bilaterais entre prestadores de serviços de comunicações eletrónicas e distribuidores de conteúdos/prestadores do serviço OTT, dando prioridade a alguns serviços OTT em detrimento de outros e perspetivando o impacto das redes de distribuição de conteúdos¹³.

Para este efeito, deverá recorrer-se à relevante informação estatística, financeira e de mercado disponível, bem como à informação recolhida através de um mínimo de 26 entrevistas com os principais agentes económicos intervenientes no setor. Em especial, deverão realizar-se nomeadamente entrevistas com:

• Os principais operadores de redes e prestadores de serviços de comunicações eletrónicas - limite mínimo de cinco entrevistas;
• Teledifusores - limite mínimo de uma entrevista;
• Prestadores de serviços de mensagens instantâneas (instant messaging) - limite mínimo de duas entrevistas;
• Fornecedores de software - limite mínimo de três entrevistas (nomeadamente com a Microsoft e com a IBM);
• Fornecedores de aplicações (apps) - em especial no caso das chamadas de VoIP (e.g. Viber e Skype) - limite mínimo de duas entrevistas;
• Motores de busca (e.g. Google e Yahoo) - limite mínimo de duas entrevistas;
• Produtores de conteúdos - limite mínimo de três entrevistas;
• Associações de consumidores - limite mínimo de uma entrevista;
• Entidades públicas nacionais cuja esfera de atuação releve para o objeto do estudo (e.g. Autoridade da Concorrência, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, Instituto do Cinema e Audiovisual e Direção-Geral do Consumidor) - limite mínimo de três entrevistas;
• Autoridades reguladoras nacionais de outros países - limite mínimo de quatro entrevistas.

No caso de os entrevistados se encontrarem no estrangeiro poderão as entrevistas decorrer com recurso a sistemas de videoconferência ou teleconferência.

Propostas com menos de 26 entrevistas não serão aceites no concurso.

• Impacto sobre os vários serviços de comunicações eletrónicas e sobre a oferta de conteúdos

Importa, neste capítulo, descrever o impacto dos OTT na oferta e na procura dos diferentes serviços de comunicações eletrónicas disponíveis ao público e na oferta de conteúdos, em termos de ofertas disponíveis, preços, receitas, custos de angariação de clientes, custos de mudança de prestador, qualidade de serviço e outras variáveis relevantes.

Deverá igualmente ser avaliada a necessidade de intervenção regulamentar, tendo em conta, inter alia, as estratégias dos prestadores e a experiência dos outros países nesta área.

• Definição de mercados relevantes e avaliação de poder de mercado significativo nos mercados relevantes suscetíveis de regulação ex-ante

A utilização crescente de serviços OTT cria uma dinâmica cujo impacto no funcionamento dos mercados é necessário antecipar, do ponto de vista de uma eventual necessidade de intervenção regulatória, sendo também relevante para uma futura revisão do quadro regulamentar das comunicações eletrónicas.

Assim, neste capítulo deve ser estudado o impacto previsível do crescimento da oferta e da adesão a serviços OTT sobre as definições de mercados e avaliações de posição dominante nos mercados relevantes suscetíveis de regulação ex ante, tendo em conta também a evolução de serviços como a voz fixa, a voz móvel, SMS¹⁴, MMS¹⁵, o serviço de televisão por subscrição e a oferta de pacotes de serviços de comunicações eletrónicas, designadamente à luz da recomendação em conformidade com a Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas¹⁶.

Em especial, devem ser identificadas e analisadas as potenciais relações de complementaridade e substituibilidade entre serviços OTT e serviços de comunicações eletrónicas, tendo em conta os preços, a qualidade de serviço, as necessidades dos utilizadores, as funcionalidades capacitadas nas respetivas redes/equipamentos/aplicações de suporte e barreiras à mudança.

De todo o modo, a nível da União Europeia (UE) os serviços OTT na maior parte dos mercados exercem ainda uma pressão concorrencial limitada (com a possível exceção do SMS), tendo as autoridades reguladoras, atualmente, poderes limitados no âmbito do quadro regulamentar para solicitar dados sobre serviços OTT, mas podem ainda, em linha com o previsto na recomendação, utilizar dados disponíveis de outras fontes, incluindo dos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas, para avaliar o impacto provável dos serviços OTT nos mercados.

• Conclusões e recomendações

Neste capítulo deverão ser apresentadas as principais conclusões e eventuais recomendações a nível da regulação e da formulação de políticas públicas. As recomendações deverão encontrar-se solidamente fundamentadas, à luz, inter alia, do quadro legislativo e regulamentar aplicável, da necessidade de salvaguarda dos interesses dos utilizadores finais, do imperativo de se assegurar um tratamento não discriminatório entre todos os agentes económicos presentes no setor, do objetivo de promoção de níveis apropriados de investimento no setor das comunicações eletrónicas e do desejável incentivo à inovação e ao desenvolvimento, relevando ainda aspetos de equidade fiscal na captação de investimento direto estrangeiro.

• Lista de acrónimos
• Referências de literatura

4. Metodologias

Por forma a analisar os padrões de consumo dos serviços OTT em Portugal, o estudo recorrerá a uma inquirição quantitativa.

A população alvo serão os utilizadores de banda larga com 16 ou mais anos de idade, em Portugal, pelo que a inquirição poderá ser realizada de forma online, telefónica ou presencialmente a esse grupo de indivíduos, com base em inquéritos por amostragem probabilística.

Pretende-se uma amostra válida não inferior aos 2 000 indivíduos, a qual deverá ser repartida equitativamente entre utilizadores de Internet a partir de telemóveis inteligentes e utilizadores de Internet a partir de computadores, sejam estes últimos fixos ou portáteis. Propostas com menos de 2 000 indivíduos não serão aceites no concurso.

Neste ponto, nota-se que no terceiro trimestre de 2014, 57,6% das famílias clássicas dispunham de banda larga fixa no lar (estimativas ANACOM com base em dados dos operadores) e que 37,4% dos indivíduos com 15 ou mais anos de idade dispunham de banda larga no telemóvel (resultados do Barómetro Telecomunicações da Marktest)¹⁷.

Os projetos de instrumento de notação deverão ser submetidos à apreciação da ANACOM, a qual poderá sugerir aperfeiçoamentos e alterações, previamente à sua aprovação.

Para além disso, com vista a melhor compreender os contornos da atuação estratégica do lado da oferta, a economia do negócio e a sua sensibilidade quanto à evolução das necessidades dos utilizadores finais, no desenvolvimento do estudo deverão ser realizadas entrevistas com os principais prestadores de serviços OTT, prestadores de serviços de comunicações eletrónicas, operadores de rede, fabricantes de equipamentos e associações de consumidores. Neste contexto, deverá ser também recolhida e detalhadamente analisada e apresentada toda a informação estatística, financeira (incluindo nomeadamente volume de negócios dos prestadores de serviços OTT em Portugal) e de mercado que para o efeito for relevante.

Deverá ser efetuada uma extensiva revisão, a nível nacional e internacional, da literatura económica disponível sobre os serviços OTT e o seu impacto, bem como dos principais resultados dos trabalhos de inquirição publicados. Um Desk Research também deverá ser efetuada.
Finalmente, sempre que relevante deverá recorrer-se à metodologia de comparações internacionais para localizar Portugal face à situação registada noutros países e face às melhores práticas em termos regulativos e no âmbito da salvaguarda dos interesses dos utilizadores.

5. Necessidades de Informação para input da análise

O estudo deverá recorrer a toda a informação adicional que os autores do estudo considerem útil para a análise (sendo a recolha dessa informação e o correspondente custo eventual da exclusiva responsabilidade dos autores). Isto, sem prejuízo de a ANACOM poder vir eventualmente a disponibilizar informação complementar que os autores deverão igualmente relevar nessa análise.

6. Entregáveis

A empresa selecionada deverá comprometer-se a entregar à ANACOM os seguintes documentos:

a) Relatório relativo ao levantamento do trabalho de campo relativo à inquirição, o qual deverá indicar a qualidade dos resultados, avaliar a metodologia e apresentar o método de cálculo dos ponderadores;
b) Relatório preliminar com análise completa das respostas à inquirição, incluindo nomeadamente, análise estatística descritiva dos resultados obtidos bem como testes à representatividade desses resultados (incluindo recalibração da base de dados, se necessário) dos quais devem constar estimativas pontuais das médias ou proporções de todas as variáveis do questionário, distribui&cce;veis do questionário, distribuições de frequências, quadros com cruzamentos entre variáveis (incluindo resultados específicos de cada segmento relevante), mapas percetuais relativo ao posicionamento dos clientes e subpopulações alvo, ensaios estatísticos de hipóteses com interesse para o estudo e medidas de qualidade da estimação;
c) Notas de síntese das entrevistas efetuadas;
d) Relatório preliminar com a especificação e descrição detalhada de todos os modelos estatísticos e econométricos desenvolvidos, tais como análises de regressão com objetivo descritivo e exploratório, que se considerem relevantes à análise e que permitam uma melhor explicação do comportamento dos utilizadores finais (incluindo nomeadamente a justificação das suas escolhas, as suas virtualidades e as suas limitações), a apresentação dos resultados obtidos (incluindo, nomeadamente e sempre que relevante, ensaios estatísticos de hipóteses com interesse para o estudo, comparações com resultados obtidos por outras entidades relevantes e medidas da qualidade do ajustamento) e a análise aprofundada e explicação completa desses resultados;
e) Códigos de programação utilizados para estimação dos modelos apresentados nos relatórios a que se referem as alíneas anteriores;
f) Todos os ficheiros que foram utilizados nos cálculos e ou que são necessários à verificação e confirmação dos resultados apresentados nos relatórios a que se referem as alíneas anteriores;
g) Todos os restantes dados, informação e esclarecimentos que permitam replicar, verificar e validar os resultados do estudo, apresentados nos relatórios a que se referem as alíneas anteriores;
h) Relatório preliminar com revisão, a nível nacional e internacional, da literatura económica disponível sobre os serviços OTT e o seu impacto, bem como dos principais resultados dos trabalhos de inquirição publicados;
i) Relatório preliminar com recomendações concretas, abrangendo a identificação fundamentada de potenciais áreas prioritárias de atuação regulatória, com o propósito de melhorar o funcionamento dos mercados de comunicações eletrónicas e aumentar a satisfação dos utilizadores finais;
j) Relatório final integrado preliminar, incluindo versões revistas dos relatórios preliminares anteriormente referidos e os restantes conteúdos do estudo estruturados em linha com o estabelecido na seção 3 destas especificações técnicas;
k) Versão final do relatório final integrado - entregue numa versão confidencial e numa versão pública (expurgada dos elementos de natureza confidencial) - acolhendo as sugestões que a ANACOM entender pertinentes, após revisão da versão preliminar do relatório final integrado.

Todos os relatórios deverão ser recebidos em ficheiros word e em pdf.

7. Calendarização do projeto

O relatório preliminar com a revisão da literatura económica disponível deverá ser entregue à ANACOM no prazo de cinco semanas após a data de assinatura do contrato e cabalmente revisto e entregue novamente, no prazo de duas semanas após a ANACOM remeter a sua apreciação e comentários relativamente ao mesmo.

As notas de síntese referentes a cada uma das entrevistas qualitativas deverão ser remetidas à ANACOM o mais tardar até três dias após a realização de cada uma das entrevistas.

A base de dados com os resultados da inquirição quantitativa deverá ser remetida à ANACOM num prazo máximo de 5 dias úteis após a conclusão das inquirições e o relatório preliminar com análise completa das respostas à inquirição deverá ser enviado à ANACOM até 12 semanas após a data de assinatura do contrato.

O trabalho deverá ser concluído no prazo de dezoito semanas após a data de assinatura do contrato.