Segundo o Sr. Ribeiro dos Santos, a consulta pública não teve eco junto da generalidade dos utentes dos serviços públicos postais, admitindo que teria sido possível e desejável a adequada e oportuna chamada de atenção para o facto, nomeadamente através da comunicação social.
Segundo a pronúncia, num contexto em que se assiste à delapidação dos CTT, quando, mais uma vez, se distribuem dividendos dobrando os lucros, o Sr. Ribeiros dos Santos considera que não faz sentido alterar os critérios de formação dos preços do SPU, salvo se for no sentido da redução.
Refere que qualquer investimento acionista deve ter um timing adequado de maturação para iniciar o processo de retorno, o que no seu entender não foi, decididamente, o caso1.
O Sr. Marcos Martins refere que importa introduzir as seguintes salvaguardas para garantir a universalidade e proporcionalidade do preçário de um serviço muito essencial e fulcral à prosperidade da economia nacional:
a) Apenas pode ser realizada uma única variação de preços na situação de aumento num período de 12 meses por forma a garantir a estabilidade dos preçários.
b) Caso haja aumento, indexá-lo à inflação nacional não podendo nunca ser superior a 1,5% ao ano para qualquer dos serviços postais.
c) A comunicação dessa única variação deve ser realizada à ANACOM pelos CTT com 60 (sessenta) dias de antecedência mínima2.
Entendimento da ANACOM
Enquadramento regulamentar
De uma forma geral, em relação ao enquadramento regulamentar e, em especial, à aplicação dos princípios de orientação dos preços para os custos, transparência, não discriminação e da uniformidade tarifária apresentado no SPD, regista-se a concordância em termos gerais dos vários respondentes.
Conforme decorre do SPD, e em resposta às preocupações dos CTT, entende a ANACOM que os critérios de formação de preços previstos não põem em causa a sustentabilidade e a viabilidade económico-financeira da prestação do SPU, correspondendo o previsto a um equilíbrio entre a sustentabilidade do SPU, a eficiência na sua prestação e a acessibilidade dos preços.
Em relação ao comentário da API de que, entre 2015 e 2017, o cabaz de correspondências, encomendas e correio editorial teve um aumento global médio de 2,0%, mas, no mesmo período, as publicações periódicas viram as suas tarifas terem um aumento médio de 5,7%, refira-se que a margem das publicações periódicas é (negativa e) significativamente inferior à margem global do cabaz de correspondências, encomendas e correio editorial. Neste sentido, além da acessibilidade de preço, compete à ANACOM assegurar também a sustentabilidade do SPU.
A questão suscitada pela DECO, sobre como será possível garantir que o PSU se encontra a trabalhar de forma custo-eficiente, é complexa, não havendo a nível europeu exemplos de estudos que comprovem a eficiência do PSU. O que a ANACOM entende é que a metodologia e critérios de formação de preços do SPU fornecem alguns incentivos para que o PSU se torne mais eficiente. Conforme referido no SPD3, este “tipo de regulação de preços oferece incentivos ao operador para minimizar os seus custos – caso a empresa consiga reduzir os custos abaixo dos níveis previstos, quando o teto percentual foi fixado, então esta poderá reter os lucros excedentes, pelo menos até que esse teto seja revisto. Pelo contrário, se a empresa não atingir os níveis de eficiência previstos, é afetada através de uma redução das suas margens”. Aliás, o que o artigo 14.º da Lei Postal prevê é que [os critérios de formação dos preços] possam incentivar uma prestação eficiente do SU.
Esta Autoridade entende ainda que os CTT têm vindo a tomar várias medidas no sentido de reorganizar, racionalizar e otimizar o modelo operativo em toda a cadeia de valor dos serviços postais, como seja o aumento do nível de automatização dos processos de tratamento do correio e a otimização de rotas de distribuição.
Tais medidas permitiram que os CTT, no período de vigência dos critérios de formação de preços para o triénio 2015-2017, conseguissem limitar os aumentos dos custos médios unitários do cabaz de correspondências, encomendas e correio editorial objeto da variação máxima de preços, apesar das constantes reduções de tráfego.
Grande parte da motivação da ANACOM em definir critérios de formação de preços baseados em variações máximas de preços é, assim, a questão da eficiência do PSU. Conforme já referido, é convicção desta Autoridade que este tipo de regulação de preços incentiva a procura de ganhos de eficiência decorrentes da limitação de eventuais aumentos de preços.
Quanto à observação da DECO sobre o princípio da acessibilidade, não obstante não existir uma definição concreta deste princípio, esta Autoridade entende que o SPD endereça esse princípio através da apresentação de dados sobre o consumo de serviços postais, sobre as necessidades dos utilizadores, em especial dos consumidores, e comparações de preços internacionais, que visam aferir o quão acessíveis são os preços do SPU em Portugal.
A ANACOM também não identifica que alterações específicas sugere a DECO no conceito de acessibilidade que torne a sua definição mais objetiva. Assinale-se que, além do indicador apresentado no SPD em relação ao peso das despesas das famílias com serviços postais, informações recolhidas pela ANACOM no âmbito de inquéritos ao consumo e de satisfação de serviços postais, e efeitos que aumentos de preços possam ter na procura e na atividade dos expedidores (cf. proposta de artigo 10.º dos critérios de formação de preços), os critérios definidos por esta Autoridade limitam a variação dos preços do cabaz e, especificamente, do correio não prioritário. Não foi sugerida qualquer outra proposta, que pudesse ser avaliada pela ANACOM, em relação à densificação deste conceito.
De qualquer forma, as questões específicas relativas aos critérios de formação de preços são analisadas nas respetivas secções.
Enquadramento de mercado
Sobre a questão da redução do tráfego postal em Portugal, esta Autoridade entende que os CTT não justificam o motivo pelo qual essa redução reclamaria uma maior adequação das regras de preço a impor, nem justificam quais as adequações específicas que seria necessário definir.
A ANACOM considera que os critérios de formação de preços constantes do SPD tiveram (e terão, numa decisão final) em conta a redução esperada de tráfego e o seu impacto nos custos unitários dos serviços durante o período de vigência dos referidos critérios. De referir que, segundo as estimativas da ANACOM que suportam o referido SPD, a margem global da prestação do SU mantém-se positiva, mesmo considerando a evolução estimada do tráfego.
Mais acresce que, tendo também em conta as recorrentes reduções de tráfego, que se espera que se mantenham no triénio 2018-2020 e a necessidade de os CTT adequarem os preços dos seus serviços à procura existente4, esta Autoridade alterou as regras relativas ao cumprimento do princípio da orientação dos preços para os custos, correspondendo, no entender desta Autoridade, às adequações necessárias dos critérios de formação de preços a impor, referida pelos CTT (além das adequações relativas ao próprio valor do “price-cap”).
Quanto ao segundo ponto suscitado pelos CTT5, antes de mais cumpre ressalvar que, sendo a comparação da variação de preços efetuada meramente informativa, os critérios de formação de preços a definir pela ANACOM refletem a realidade estimada para o período 2018-2020 para o mercado português. As variações de preços nos vários países podem não ser diretamente comparáveis por si só, uma vez que estas traduzem realidades diferentes, a vários níveis. Ainda assim, na comparação do preço do correio nacional não prioritário com 20 gramas (2008-2018), verifica-se que Portugal é o 8.º país em 14 com maior variação de preços.
Esta Autoridade entende que as regras de formação de preços que vigoraram no triénio 2015-2017 (em grande parte semelhantes às que constam do SPD) permitiram, mesmo em caso de aumentos de preços inferiores aos dos operadores congéneres dos CTT noutros países, que os CTT conseguissem manter de forma sustentável a prestação dos serviços que integram o SPU alvo dos critérios de formação de preços, tendo sido esse o objetivo da ANACOM na decisão de 21.11.2014 que definiu os critérios de formação de preços para o período 2015-2017. O SPD de 11.01.2018 tem a mesma intenção, tendo esta Autoridade usado os mesmos princípios da decisão de 21.11.2014, para a definição dos critérios de formação de preços a aplicar no período 2018-2020.
Em suma, esta Autoridade entende que o argumento dos CTT – de que pelo facto de, alegadamente, ter sofrido um menor aumento de preços do que a maioria dos seus congéneres europeus justificaria uma flexibilização dos novos critérios –, não justifica uma alteração dos critérios de formação de preços definidos no SPD.
Relativamente à satisfação dos utilizadores residenciais com o preço das correspondências, esta Autoridade entende que este é um argumento a favor da manutenção de critérios de formação de preços semelhantes aos que vigoraram durante a data de elaboração do referido estudo do IMR. A ANACOM considera que a existência de critérios de formação de preços nos moldes existentes, que ajudou a limitar subidas de preços, é um dos motivos que levou a esse nível de satisfação, que se pretende manter no período 2018-2020.
Por último, quanto ao facto de a redução de custos efetuada pelos CTT ter sido (no período 2013-2016), em média, superior à redução de tráfego, a ANACOM entende, também, que este argumento só suporta a definição de critérios de formação de preços nos moldes dos definidos para o período 2015-2017 (aliás, os próprios CTT reconhecem que se verificou uma atuação correta e equilibrada por parte da ANACOM, que definiu critérios de formação de preços que permitiram que as condições económicas de prestação do SU não se degradassem, tendo em vista a prestação sustentável daquele serviço num contexto de redução de tráfego). É comummente aceite que um dos benefícios de uma regulação de preços com recurso a variações máximas de preços é o incentivo para a prestação mais eficiente dos serviços por via de uma minimização dos custos por parte da empresa regulada, tendo sido esse um dos objetivos da ANACOM (plasmado na sua decisão de 2014), objetivo esse que é reconhecido pelos CTT na sua pronúncia e que se pretende manter na decisão final.
A ANACOM compreende o risco de os aumentos de preços se traduzirem em reduções adicionais de tráfego, conforme salientado pela API. Daí a dificuldade em equilibrar os diferentes princípios que devem nortear as regras de formação de preços (nomeadamente os da orientação dos preços para os custos, assegurar a sustentabilidade e a viabilidade económico-financeira da prestação do SPU e assegurar a acessibilidade de preços), entendendo a ANACOM que esse equilíbrio foi, em geral, de algum modo conseguido através dos critérios de formação de preços definidos no SPD, e em particular quando na aplicação e verificação do princípio da acessibilidade dos preços atenderá (cfr. artigo 10.º, n.º 1, alínea d) dos critérios de formação de preços resultantes do SPD) a essa preocupação em concreto, sem prejuízo dos devidos ajustes que resultem do presente processo de consulta pública e audiência prévia.
Relativamente aos aumentos de preços do correio normal e azul nacional, até 20 gramas, no segmento ocasional, a ANACOM compreende a preocupação da DECO.
No entanto assinala que esses aumentos de preços têm de ser devidamente enquadrados nas quedas sucessivas dos volumes de tráfego e nas margens consideravelmente negativas em alguns serviços. Note-se, por exemplo, que o preço do correio normal, até 20 gramas, se manteve inalterado entre 2003 e 2008, nos 0,30 euros, atingindo em 2009 os 0,32 euros, mantendo-se nesse valor até 2012. Desde 2012 que se têm verificado, de facto, constantes subidas de preços. No entanto, mesmo com as subidas verificadas, estimam-se, para as prestações assinaladas pela DECO, margens negativas em 2017. Note-se, no entanto, que, até 2012, as margens negativas eram compensadas, em parte, endogenamente pelo PSU via área reservada, cujo âmbito era maior que a atual (que atualmente apenas consiste nos serviços de notificações e citações postais).
Adicionalmente, apesar dos aumentos de preços classificados como “estrondosos” pela DECO, verifica-se que em Portugal, o preço do correio nacional prioritário e não prioritário com 20 gramas não aumentou tanto, no período 2008-2018, como na maior parte dos restantes países europeus, sendo que na generalidade dos países europeus o preço atual do envio dos referidos objetos é superior ao praticado em Portugal. Veja-se ainda que é precisamente no preço do correio não prioritário que a ANACOM quer limitar os aumentos, sendo mais exigente face aos critérios que vigoram à data.
Figura 1 - Preços do correio nacional não prioritário com 20 gramas em 2018
Fonte: ANACOM com base em informação recolhida junto de outros reguladores e de operadores postais.
Figura 2 - Preços do correio nacional prioritário com 20 gramas em 2018
Fonte: ANACOM com base em informação recolhida junto de outros reguladores e de operadores postais.
Sem prejuízo, as informações presentes no SPD não permitem confirmar a alegação da DECO de que esses aumentos de preços, “revelaram-se extremamente penalizadores para os consumidores”. Antes pelo contrário, conclui-se que, não obstante esses aumentos, “os serviços postais têm um peso negligenciável no cabaz de compras das famílias portuguesas (em média 3 euros num total de 23 635 euros por ano, ou seja, representam, em média, 0,013% das despesas totais efetuadas no ano)”6 e que as “atuais perceções face ao preço de cada tipo de correio demonstram a possibilidade dos consumidores residenciais, na ótica de emissores, admitirem ligeiros incrementos, sendo certo que atualmente não associam a serviços de correspondência postal um preço caro”7.
Confidencialidade da informação
Relativamente às referências sobre a confidencialidade da informação, a ANACOM entende ser de salientar que no processo de divulgação da informação é necessário respeitar o equilíbrio adequado entre a proteção dos direitos dos operadores, nomeadamente em termos do segredo de negócio dos operadores em causa (incluindo informação sobre quotas de mercado, informações financeiras, tráfego, custos, receitas e margens), as obrigações de confidencialidade a que esta Autoridade está obrigada e a divulgação a terceiros de informação considerada necessária para que estes se possam pronunciar, de forma fundamentada, sobre todos os aspectos relevantes da decisão final a proferir pela ANACOM.
E sobre este último aspecto a ANACOM considera que a informação disponibilizada diretamente no SPD é suficiente para permitir uma análise do mesmo e emitir uma opinião fundamentada. De facto, havendo informação qualificada como confidencial, a qual é essencialmente do foro quantitativo, não deixou a ANACOM de apresentar informação qualitativa, associada a essa informação, que permite uma análise sobre o conteúdo do SPD e sobre os aspectos essenciais do mesmo, visando a emissão de opinião e de contributos pelos interessados.
Outras matérias de âmbito geral
Em relação ao comentário do Sr. Ribeiro dos Santos sobre a publicitação da consulta pública, esta Autoridade divulgou a consulta pública no seu sítio da Internet e notificou, por escrito, várias associações de consumidores. A ANACOM desenvolveu também esforços no sentido de publicitar adequadamente o SPD noutros fóruns, nomeadamente junto da Assembleia da República (no âmbito da audição de 12.01.2018 sobre o serviço postal pela Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas), junto de representantes de órgãos autárquicos, como câmaras municipais e juntas de freguesia, e também junto da comunicação social. Não obstante, a ANACOM reconhece que, em futuras consultas públicas, poderá ser necessário um esforço adicional no sentido de publicitar as mesmas, nomeadamente na comunicação social e outros meios, com vista à recolha de um número mais alargado de contributos e pontos de vista em sede de consulta pública.
A decisão de distribuição de dividendos pelos CTT aos seus investidores não está diretamente dentro do âmbito de atuação da ANACOM, dependendo das decisões de gestão dos CTT. Trata-se de uma opção de gestão entre reinvestir os lucros no negócio ou redistribuir dividendos pelos acionistas. No entanto, a ANACOM terá este aspecto em atenção na sua atividade regulatória e de coadjuvação ao Governo.
Relativamente às alterações dos critérios de formação de preços, antes de mais, cumpre referir que, de acordo com a Lei Postal, os critérios devem ser definidos para períodos mínimos de 3 anos. Tendo a ANACOM, por decisão de 21.11.2014, definido os critérios de formação de preços para 2015-2017, é necessário redefinir tais critérios por mais um período de três anos. Adicionalmente, salienta-se que, tendo em conta o que se estima a nível de evolução de tráfego e custos, não se afigura ser expectável possíveis reduções de preços. No entanto, estima-se que nos próximos anos os CTT aumentem a sua eficiência operacional, sendo este um dos fatores tidos em conta pela ANACOM na definição dos critérios de formação de preços.
Em relação ao comentário do Sr. Marcos Martins relativamente à frequência dos aumentos de preços, no passado recente, à exceção de 2013 (ano em que houve dois aumentos de preços do correio normal nacional até 20 gramas, do segmento ocasional), os aumentos de preços são, por norma, atualizados uma vez por ano, pelo que esta Autoridade não viu necessidade de prever tal regra. Para além desse facto, a ANACOM entende que a não limitação da frequência de alterações tarifárias permite que, cumprindo-se as regras em vigor, o PSU possa melhor adaptar-se à evolução do contexto no sector.
Adicionalmente, havendo uma regra de preços que admite apenas uma determinada variação máxima de preços anual, mesmo que existam várias variações de preços ao longo do ano, as mesmas não podem, em média, ultrapassar a dita variação máxima, pelo que, mais uma vez, não se identificam vantagens em definir que apenas possa haver uma única variação dos preços.
No que respeita à proposta de “indexação dos aumentos de preços à inflação nacional, não podendo nunca ser superior a 1,5% ao ano”, importa referir que a tendência decrescente do tráfego dos serviços integrados no âmbito do SPD e as especificidades do sector postal, que beneficia de economias de escala, faz com que, se não houver ganhos de eficiência, se perspetive um aumento de custos unitários, criando uma pressão adicional sobre a sustentabilidade da prestação do SPU. Entende-se que indexar o aumento de preços à inflação (com um teto máximo), como medida administrativa que não tenha em conta as especificidades do serviço, pode revelar-se desadequada face aos objetivos a alcançar.
Note-se que, não obstante, esta Autoridade terá sempre em conta o cumprimento dos princípios da acessibilidade e da orientação dos preços para os custos.
Relativamente à sugestão para que a comunicação da proposta de preços à ANACOM seja efetuada com uma antecedência mínima de 60 dias, salienta-se que a Lei Postal fixa o prazo de comunicação prévia ao regulador – de acordo com o n.º 4 do artigo 14.º da Lei Postal “os prestadores do serviço universal devem notificar anualmente a ANACOM dos preços a praticar em relação aos serviços postais que integram a oferta do serviço universal, incluindo qualquer alteração aos mesmos, com a antecedência mínima de 30 dias em relação à data da sua entrada em vigor”.
Conclui-se então que, estando tal prazo fixado na legislação aplicável, a sugestão não pode ser acolhida.
No que respeita às observações sobre a qualidade de serviço, tal será endereçado em sede própria, nomeadamente no relatório de análise às pronúncias recebidas no âmbito do SPD sobre os parâmetros de qualidade de serviço e objetivos de desempenho associados à prestação do SPU.
1 Este respondente faz ainda considerações sobre o SPU que não se encontram diretamente no âmbito da presente consulta, nomeadamente sobre os prazos de entrega.
2 Prazo que entende ser compatível com o Código de Procedimento Administrativo Português.
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4 Sendo que aumentos sucessivos de preços para compensar quebras de tráfego podem levar a um círculo vicioso em que preços mais elevados levarão a menor procura, que por sua vez levará a menores volumes de tráfego e assim sucessivamente.
5 De que os critérios de formação de preços submetidos a consulta continuam a penalizar os CTT, num contexto em que os aumentos de preços no passado foram menos expressivos do que os aumentos de preços de operadores congéneres noutros países.
6 Segundo dados disponíveis, referentes ao Inquérito às Despesas das Famílias 2015/2016 do Instituto Nacional de Estatística (INE). E de acordo com o inquérito ao consumo dos serviços postais da população residencial realizado pela ANACOM entre novembro de 2016 e janeiro de 2017, verifica-se que, em média, a despesa média mensal dos inquiridos que utilizaram serviços postais foi cerca de 1,79 euros.
7 Estudo sobre ''Necessidades dos consumidores de serviços postais'', promovido pela ANACOM em parceria com o Instituto de Marketing Research (IMR) - página 19.
