COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Comunicação
Bruxelas, 7.4.2006
COM(2006) 163 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Relatório sobre o resultado da revisão do âmbito do serviço universal nos termos do n.º 2 do artigo 15.º da Directiva 2002/22/CE
{SEC(2006) 445}
(Texto relevante para efeitos do EEE)
1. HISTORIAL E FINALIDADE DA COMUNICAÇÃO
Em 25 de Maio de 2005, a Comissão publicou uma comunicação intitulada “Revisão do âmbito do serviço universal”, acompanhada de um documento de trabalho dos serviços da Comissão 1. Esta primeira revisão periódica nos termos do artigo 15.º da Directiva Serviço Universal 2 pretendia determinar se o âmbito do serviço universal deveria ser mantido ou alterado para, em especial, incluir as comunicações móveis ou em banda larga. A Comissão submeteu à apreciação pública a sua análise e as conclusões preliminares, bem como um conjunto de questões de longo prazo destinadas a incentivar um debate político virado para o futuro que pudesse contribuir para a análise geral do quadro regulamentar das comunicações electrónicas de 2006.
Nos termos do n.º 2 do artigo 15.º da Directiva Serviço Universal, a presente comunicação transmite ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a revisão realizada pela Comissão, tendo em conta os resultados da consulta pública.
2. RESUMO DA ANÁLISE E DA POSIÇÃO INICIAL DA COMISSÃO
A comunicação de Maio de 2005 relembrava o âmbito do serviço universal, tal como actualmente definido 3, e os critérios aplicáveis à sua revisão, estabelecidos na Directiva Serviço Universal 4. Concretamente, relembrava que, no domínio das comunicações electrónicas, o serviço universal constitui uma rede de segurança para as pessoas cujos recursos financeiros ou situação geográfica não permitem o acesso aos serviços básicos que estão já à disposição da grande maioria dos cidadãos.
A comunicação concluía o seguinte:
- A oferta concorrencial de comunicações móveis proporcionou aos consumidores um acesso generalizado e com preços moderados às comunicações móveis, pelo que não estão reunidas as condições para a inclusão das comunicações móveis no âmbito do serviço universal.
- No caso do acesso à Internet em banda larga , o actual nível de implantação não corresponde ao critério de utilização do serviço pela “maioria dos consumidores”, pelo que não estão reunidas as condições para a inclusão dos serviços em banda larga no âmbito do serviço universal.
A comunicação levanta igualmente um conjunto de questões de longo prazo:
- O serviço universal deve separar acesso e serviços, incidindo apenas no acesso à infra-estrutura de comunicações e não ao serviço telefónico?
- O serviço universal deve incidir no acesso em qualquer local?
- Continua a justificar-se a inclusão de disposições relativas a postos públicos no âmbito do serviço universal?
- Por quanto tempo será necessário manter as listas telefónicas e os serviços de informações de listas no âmbito do serviço universal?
- Deverá haver, a nível da UE, maior harmonização das medidas especiais para utilizadores com deficiência, no contexto da oferta do serviço universal?
- O financiamento do serviço universal pela tributação geral deve ser um objectivo?
3. CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS
3.1. Panorama das respostas recebidas
A consulta pública foi lançada com a publicação da comunicação e do correspondente documento de trabalho nos sítios Web da Comissão. O prazo para o envio por correio electrónico dos contributos foi fixado em 15 de Julho de 2005.
Foram recebidos 76 contributos de um vasto leque de interessados nas comunicações electrónicas, incluindo governos, autoridades reguladoras, organizações não-governamentais (especialmente representantes dos consumidores e dos interesses dos utilizadores e das pessoas com necessidades especiais), cidadãos, operadores, fornecedores de serviços, fabricantes e ainda outras empresas e organizações. Em termos geográficos, os contributos representaram 16 dos 25 Estados-Membros e mais de 40% tiveram origem em três grandes países 5. Alguns dos comentários incidiram apenas nas questões de longo prazo.
Registou-se um amplo consenso a favor da avaliação e das conclusões apresentadas na comunicação, mas as opiniões divergiram em relação às questões de longo prazo. A maioria dos respondentes sublinhou que o crescimento contínuo da utilização de comunicações móveis e em banda larga se deve tanto às políticas da concorrência na UE como aos modelos de negócio e às estratégias tecnológicas das empresas do sector. A imposição de determinadas tecnologias num contexto tecnológico em mudança foi vista, em muitos casos, como um elemento perturbador. Muitos respondentes mostraram-se preocupados com a possibilidade de uma eventual extensão do âmbito do serviço universal e do seu financiamento vir a desincentivar a concorrência, dificultar o investimento e inibir a inovação.
Por outro lado, diversas organizações de consumidores e outras consideraram que os critérios de revisão ou a avaliação da Comissão eram demasiado restritivos ou falhos de ambição, tendo defendido o alargamento do âmbito do serviço universal aos serviços móveis e/ou em banda larga. No entanto, as organizações de consumidores especializadas nas comunicações electrónicas apoiaram as conclusões da comunicação.
Um pequeno número de respondentes realçou aspectos que não são abordados na presente revisão, nomeadamente preocupações quanto à qualidade do serviço, a divergências na aplicação, na UE, e à itinerância ( roaming ) internacional. Alguns comentários relacionavam-se igualmente com outros direitos e interesses dos utilizadores na área das comunicações, como o acesso aos serviços de emergência (abrangido por uma disposição específica da directiva). Estas questões estão fora do âmbito da actual revisão, mas esses contributos serão úteis para o debate político no contexto da análise geral do quadro regulamentar, a realizar em 2006.
3.2. Comunicações móveis
A conclusão preliminar da Comissão no que respeita às comunicações móveis foi a seguinte: não estão reunidas as condições para a inclusão das comunicações móveis no âmbito do serviço universal .
Houve uma aceitação generalizada da avaliação e da conclusão da Comissão: mais de 70% dos respondentes apoiaram-nas, incluindo todos os governos e autoridades nacionais e as empresas do sector. Alguns destes respondentes consideraram que a inclusão dos serviços móveis seria prematura, mas que a questão deveria ser reexaminada na próxima análise geral.
Diversos respondentes fizeram notar que, embora as redes móveis de segunda geração (2G) cubram 98 a 100% da população na maioria dos Estados-Membros, a cobertura geográfica pode ser ainda problemática em algumas zonas periféricas. Do mesmo modo, as autoridades reguladoras consideraram que seria exageradamente dispendioso exigir aos operadores uma cobertura a 100% e fizeram notar que existe um conjunto de iniciativas que visam uma cobertura total, como apoios financeiros (fora do regime de serviço universal) para criar infra-estruturas ou o incentivo à partilha de infra-estruturas.
Os dados específicos de cada país e as análises socioeconómicas efectuadas pelas autoridades reguladoras nacionais vieram reforçar o ponto de vista segundo o qual os consumidores dispõem de acesso, a preços moderados, aos serviços móveis 2G. Os operadores móveis sublinharam que fornecem serviços a todos os segmentos de consumidores através de uma vasta gama de pacotes de serviços que oferecem opções tarifárias tanto com pós-pagamento como com pré-pagamento. Considerou-se que estas últimas conseguiram alargar a oferta de serviços telefónicos na Europa, especialmente aos grupos com menores rendimentos. Considerou-se ainda que o mercado retalhista altamente concorrencial garante o aumento da cobertura dos serviços móveis e a diminuição dos preços.
Muitas organizações de consumidores e outras criticaram os critérios utilizados na revisão e a abordagem da Comissão, considerando-os restritivos, e defenderam o alargamento do âmbito do serviço universal aos serviços móveis. Alguns respondentes defenderam uma análise mais aprofundada dos elementos sociais e das questões ligadas à acessibilidade dos preços. Foi dito que os cartões pré-pagos são, normalmente, mais dispendiosos do que as assinaturas com pós-pagamento e que, em geral, o custo das comunicações móveis não é comportável para os consumidores com baixos rendimentos 6. As organizações representantes dos utilizadores com deficiência afirmaram que o alargamento seria necessário, dado que muitas pessoas com deficiência se defrontam com sérios problemas no acesso e na utilização de serviços móveis.
3.3. Acesso à Internet em banda larga
A conclusão preliminar da Comissão no que respeita ao acesso à Internet em banda larga foi a seguinte: só uma pequena minoria, embora em crescimento rápido, dos consumidores europeus utiliza actualmente estes serviços e a actual taxa de penetração por habitante não satisfaz o critério de utilização do serviço pela maioria dos consumidores 7. Consequentemente, não estão reunidas as condições para a inclusão dos serviços em banda larga no âmbito do serviço universal. A Comissão continuará a acompanhar de perto esta questão no contexto da preparação da próxima revisão da Directiva Serviço Universal. Tal não impede que os Estados-Membros apoiem a implantação de infra-estruturas de banda larga, respeitando as regras aplicáveis no domínio dos auxílios estatais.
A consulta pública traduziu-se num amplo apoio à avaliação e à conclusão da Comissão respeitantes à banda larga, dado que 80% dos respondentes, incluindo todos os governos e autoridades nacionais, bem como as empresas do sector, as aceitaram. Algumas autoridades reguladoras deram conta de revisões nacionais recentes da regulamentação que vêm apoiar a análise da Comissão.
Foi sublinhado que estão disponíveis serviços em banda larga via satélite e que existe um leque de iniciativas locais, regionais e nacionais que estão a expandir a cobertura da banda larga, por vezes recorrendo a tecnologias de comunicações fixas sem fios. Alguns respondentes defenderam que fosse dado apoio à oferta de serviços em banda larga nas zonas em que, de momento, a oferta comercial é insuficiente.
As empresas do sector e os utilizadores sublinharam que a banda larga se encontra numa fase relativamente inicial de implantação no mercado, em que a concorrência é um vector de penetração e de redução dos preços para o consumidor. Durante esta fase, será difícil determinar se persistirão as deficiências do mercado. A imposição do acesso em banda larga implicaria um nível de custos irrazoável ou subvenções cruzadas entre diferentes grupos de clientes ou serviços e poderia ficar ultrapassada pelo progresso tecnológico, nomeadamente no débito. Além disso, os encargos aplicáveis ao acesso estão cada vez mais associados aos conteúdos, tornando as intervenções no mercado mais problemáticas. Alguns respondentes consideraram que os custos da inclusão da banda larga no serviço universal implicariam encargos pesados para diversos novos Estados-Membros cuja infra-estrutura fixa de banda larga está menos avançada.
Diversas associações de consumidores defenderam que a banda larga se tornou necessária para uma participação normal na sociedade, pelo que devia ser incluída no serviço universal. Alguns respondentes consideraram que as baixas taxas de penetração não constituem motivo para excluir uma intervenção regulamentar, caso os potenciais benefícios se revelem superiores aos potenciais custos para os consumidores. Um número reduzido de respondentes defendeu que, dado serem necessários vários anos para que as mudanças na regulamentação sejam aplicadas no plano nacional, esta revisão deveria ser dinamizadora, alargando o âmbito do serviço universal, pois tal poderia encorajar uma maior implantação da banda larga. Uma autoridade pública regional considerou que a inclusão da banda larga seria necessária para garantir a todos um acesso equitativo e contribuiria para alcançar os objectivos de Lisboa naquela região.
3.4. Questões de longo prazo
3.4.1. Panorama
As partes interessadas consideraram, em geral, que as questões levantadas justificavam um debate político sobre o modo como a oferta do serviço universal deve evoluir num ambiente de comunicações convergente e concorrencial, enquanto as opiniões sobre o rumo a seguir vão desde “o serviço universal deve ser abolido” até “a oferta do serviço universal deve ser reforçada”. A tónica também variava de Estado-Membro para Estado-Membro, em função das tradições jurídicas e das realidades do mercado. Houve quem desejasse maior flexibilidade regulamentar para melhor ter em conta as condições nacionais ou locais/regionais na União alargada. Muitos sublinharam que, nesta fase, o debate tem limitações, dado que não são ainda conhecidas as implicações do progresso tecnológico, especialmente nas comunicações assentes no protocolo Internet (IP). Um pequeno número de respondentes sustentou que a revisão é prematura, dada a experiência limitada adquirida com a aplicação das actuais regras.
3.4.2. O serviço universal deve incidir apenas no acesso à infra-estrutura de comunicações e não no acesso ao serviço telefónico?
Diversos interessados, nomeadamente autoridades reguladoras e representantes das empresas, consideraram que poderá justificar-se uma separação entre acesso à infra-estrutura e oferta de serviços, tendo especialmente em conta a transição para as redes da próxima geração e o ambiente de serviços, no qual o consumidor pode escolher entre diferentes fornecedores, tanto para o acesso como para os serviços (como é já o caso na telefonia vocal sobre IP). A existência de uma concorrência efectiva deverá garantir disponibilidade e preços acessíveis, ao mesmo tempo que uma intervenção pública deverá assegurar uma regulamentação tecnologicamente neutra que promova a concorrência.
A maioria dos representantes dos consumidores e dos utilizadores considerou que o acesso à infra-estrutura, só por si, não é suficiente para assegurar o acesso dos consumidores mais vulneráveis aos serviços essenciais. No entanto, os grupos de consumidores defenderam igualmente que o serviço universal deveria garantir a todos os cidadãos um "acesso efectivamente equitativo" e tecnologicamente neutro às redes de comunicações, na medida em que a banda larga pode proporcionar serviços flexíveis (serviços de voz, texto, vídeo e retransmissão) que se revelarão igualmente úteis para as pessoas com necessidades especiais.
Foi também afirmado que, no curto prazo, separar acesso e serviços poderá não ser prático, dado que os regimes de acesso estão ainda a ser estabelecidos na UE e os operadores históricos mantêm, em muitos casos, um poder elevado no mercado retalhista. Os fornecedores do serviço universal manifestaram-se preocupados com a eventual criação de disposições regulamentares e contratuais complexas, caso se proceda à separação entre oferta de acesso e oferta de serviços.
3.4.3. O serviço universal deve incidir no acesso em qualquer local?
As respostas indicam que esta questão foi interpretada de modos diferentes. Alguns respondentes consideraram que este requisito já está parcialmente satisfeito, dada a flexibilidade actual da directiva, que permite a oferta do serviço universal por fornecedores de serviços móveis/sem fios (“num local fixo”). Um pequeno número de respondentes considera que só as tecnologias móveis podem oferecer um “acesso em qualquer local” e que existe uma contradição com a posição adoptada para as comunicações móveis. No entanto, a generalidade dos respondentes fez notar que muitas tecnologias de acesso existentes (e previstas) podem proporcionar um “acesso em qualquer local” a preços variáveis. Nesta perspectiva, muitos interessados consideraram que valeria a pena explorar a possibilidade de proporcionar uma entrega flexível do serviço universal por quaisquer meios (que poderão revelar-se mais económicos do que um terminal fixo num local fixo). No entanto, há que analisar um conjunto de questões neste contexto, como a qualidade do serviço e o acesso aos serviços de emergência.
As empresas defenderam, em geral, que o mercado já proporciona “mobilidade”, “acesso móvel à Internet” ou serviços de comunicações nómadas, pelo que, nesta área, não deve considerar-se necessária a imposição de obrigações de serviço universal. Seriam necessários investimentos consideráveis nas redes para garantir a qualidade do serviço “em qualquer local”.
3.4.4. Continua a justificar-se a inclusão de disposições relativas a postos públicos no âmbito do serviço universal?
Dada a quase omnipresença dos telemóveis, diversos respondentes consideraram que seria razoável reduzir o número de postos públicos e que estes poderiam ser excluídos do âmbito do serviço universal. No entanto, muitos respondentes consideraram que a procura de postos públicos pode persistir em determinadas zonas ou circunstâncias e que os postos públicos são apreciados, em especial, pelos cidadãos mais vulneráveis.
Diversos respondentes defenderam que poderá justificar-se a melhoria ou modernização dos postos públicos para, por exemplo, funcionarem como ponto de acesso à Internet ou proporcionarem uma série de novas funções que poderão ser úteis também para os deficientes. Foi igualmente sugerido que, para as zonas em que sejam retirados os postos públicos, se estudem alternativas, como pontos de contacto para emergências, que seriam da responsabilidade das autoridades públicas.
3.4.5. Por quanto tempo será necessário manter as listas e os serviços de informações de listas no âmbito do serviço universal?
Muitas respostas sublinham o facto de a directiva fazer uma distinção entre os requisitos de recolha e cedência dos dados das listas (a nível grossista) e a obrigação de oferecer acesso aos serviços de listas (a nível retalhista). Os contributos provenientes dos Estados-Membros em que a liberalização avançou neste sector defendem que os serviços de informações de listas podem ser excluídos do âmbito do serviço universal. Os comentários provenientes dos restantes países foram mais prudentes, considerando muitas vezes necessário manter os requisitos actuais. As empresas ligadas aos serviços de listas consideram que a obrigação de serviço universal no mercado retalhista é desnecessária ou nociva para a concorrência, embora defendam o controlo da aplicação dos requisitos relativos ao acesso a nível grossista.
3.4.6. Deverá haver, a nível da UE, maior harmonização das medidas especiais para utilizadores com deficiência, no contexto da oferta do serviço universal?
A maioria das autoridades considerou que, dado o ritmo e a natureza da transição para as RPG, seria prematuro avançar na harmonização para além do actualmente disposto na directiva (artigo 7.º), o que, além disso, iria contra os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. As respostas das empresas foram heterogéneas, mas, em geral, considerou-se desnecessária e dispendiosa uma maior harmonização, nomeadamente atendendo à variedade de produtos e serviços que têm em conta necessidades específicas dos utilizadores. No entanto, foi também sublinhado que poderão surgir problemas, como a compatibilidade dos equipamentos (antigos) no ambiente IP, que, para além de serem abordados na iniciativa “Acessibilidade Electrónica” 8, merecerão uma análise mais aprofundada.
Diversas organizações representantes de utilizadores com deficiência defenderam uma maior harmonização do leque de medidas, incluindo, por exemplo, o acesso aos serviços de emergência quando se utilizam redes IP. Por outro lado, algumas destas organizações, juntamente com organizações de consumidores, consideraram que uma maior harmonização poderia tornar-se demasiado normativa, preferindo outras iniciativas, como a concepção de serviços de uso corrente inclusivos.
3.4.7. O financiamento do serviço universal pela tributação geral deve ser um objectivo?
As opiniões sobre esta questão divergiram consideravelmente entre as autoridades públicas e as empresas do sector. De um modo geral, as primeiras não viram motivos para alterar o actual sistema de financiamento (que permite uma escolha entre a utilização de fundos públicos e a criação de um fundo específico do sector). No entanto, alguns governos não excluíram a possibilidade de examinar mais aprofundadamente o eventual financiamento, a longo prazo, com base na tributação, enquanto outros desejavam a realização de mais estudos sobre métodos alternativos de financiamento.
Algumas respostas defenderam que o debate sobre o serviço universal tem sido confundido com a questão mais geral do acesso para todos, a preços acessíveis, à sociedade da informação, uma questão social mais ampla que não deve ser limitada ao sector das comunicações. A maioria das empresas considerou que o financiamento específico pelo sector cria distorções no mercado e subvenções cruzadas entre consumidores, originando assim o aumento dos custos gerais das comunicações.
As principais preocupações dos consumidores relacionavam-se com a falta de transparência das contas e com as subvenções cruzadas, situações que podem levá-los a pagar demasiado. Os utilizadores lançaram ainda um alerta contra a transformação do serviço universal num fardo exageradamente pesado para os operadores e seus clientes, como se verificou em alguns países.
4. POSIÇÃO DA COMISSÃO
A Comissão considera que a consulta pública veio apoiar largamente a posição preliminar adoptada na comunicação de Maio de 2005 e que não surgiram novas razões para alterar a conclusão de que nem as comunicações móveis nem as comunicações em banda larga preenchem as condições previstas na Directiva Serviço Universal para a sua inclusão no âmbito do serviço universal. A Comissão reconhece que a revisão teve um âmbito limitado, como sublinharam alguns respondentes. No entanto, a Comissão está vinculada aos critérios aplicáveis a esta revisão, estabelecidos na Directiva Serviço Universal. Ainda assim, dada a evolução das tecnologias e dos mercados, a Comissão reexaminará em breve todo o quadro regulamentar das comunicações electrónicas, para assegurar que os objectivos globais continuem a corresponder aos objectivos de Lisboa, como indicado na Comunicação “i2010 –Uma sociedade da informação europeia para o crescimento e o emprego” 9.
5. CONCLUSÃO
A Comissão procedeu a uma revisão do âmbito do serviço universal em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 15.º da Directiva Serviço Universal. O resultado desta revisão é o seguinte: a Comissão não irá propor, de momento, qualquer alteração do âmbito do serviço universal. No entanto, os contributos recebidos pela Comissão sobre questões de longo prazo constituem uma boa base para prosseguir um debate político virado para o futuro sobre a oferta do serviço universal no contexto da análise geral da regulamentação das comunicações electrónicas, a iniciar em 2006. Esta análise constitui uma oportunidade para abordar a necessidade de garantir uma oferta tecnologicamente neutra do serviço universal.
Nos termos do n.º 2 do artigo 15.º da Directiva Serviço Universal, a Comissão transmite ao Parlamento Europeu e ao Conselho o presente relatório sobre a revisão do âmbito do serviço universal.
1 COM(2005) 203 e SEC(2005) 660, respectivamente. Ver: http://europa.eu.int/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/index_en.htm
2 Directiva 2002/22/CE do PE e do Conselho relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas, JO L 108 de 24.4.2002, p. 51-77.
3 Actualmente, o serviço universal abrange: (1) uma ligação à rede telefónica pública num local fixo, que sirva de suporte a comunicações vocais e a um acesso funcional à Internet; (2) o acesso a serviços telefónicos publicamente disponíveis.
4 Ver o considerando 25 e o Anexo V. A revisão deve examinar a evolução social, económica e tecnológica para identificar e analisar os serviços disponíveis e utilizados pela maioria dos consumidores, bem como o risco consequente de exclusão social para aqueles que não os podem pagar.
5 Reino Unido 16, Alemanha 9, França 8, Espanha 5, Portugal 4, Áustria 3, Bélgica 3; República Checa, Grécia, Finlândia, Itália, Irlanda, Lituânia, Países Baixos, Noruega, Roménia, Eslováquia e Eslovénia 1 ou 2 cada, associações europeias ou internacionais 14; disponíveis em: http://europa.eu.int/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/universal_service/index_en.htm
6 Ver ponto 5.2 do relatório de avaliação de impacto.
7 11,5% da população da UE possuía uma ligação fixa de banda larga em Outubro de 2005. O aumento em relação aos 6,5% registados em meados de 2004 (como indicado na comunicação de Maio de 2005) não justifica qualquer alteração na análise da Comissão.
8 Ver a comunicação da Comissão sobre a acessibilidade electrónica (COM(2005) 425):http://europa.eu.int/information_society/policy/accessibility/com_ea_2005/index_en.htm
9 COM(2005) 229.
