4.2. Obrigações de cobertura

A ANACOM entende que é adequado nesta oportunidade equacionar a revisão das obrigações de cobertura associadas aos DUF atribuídos à NOS, à MEO e à VODAFONE na subfaixa 1920-1980 MHz / 2110-2170 MHz.

As obrigações de cobertura de dados com débitos de 144 kbps e de 384 kbps atualmente associadas aos referidos DUF correspondem às que os operadores se comprometeram a cumprir no ano 2000, no quadro do concurso para a atribuição de licenças de âmbito nacional para os sistemas de Telecomunicações Móveis Internacionais (IMT2000/UMTS), e até ao final do ano 5 das referidas licenças (que mais tarde se aceitou corresponder ao ano 5 de atividade, atendendo a que o início da prestação do serviço foi prejudicado por um conjunto de circunstâncias não controladas pelos operadores).

As obrigações em causa mantiveram-se inalteradas quer com as modificações decorrentes do refarming dos 900 MHz e dos 1800 MHz, promovidas em 2010, ainda que se tenha permitido aos operadores a utilização das frequências em causa também para a exploração do sistema UMTS, quer mais recentemente, em 2012, com a atribuição de novos DUF nas faixas dos 800 MHz, dos 900 MHz (no caso da VODAFONE), dos 1800 MHz e dos 2,6 GHz, na sequência do Leilão Multifaixa¹, na decorrência dos quais foram estabelecidas novas obrigações de cobertura (80 freguesias) a cada lote de 2 x 5 MHz na faixa dos 800 MHz.

A evolução da utilização dos serviços móveis desde 2000 até à atualidade demonstra a crescente relevância económica e social que os serviços em causa assumiram para os utilizadores finais, notando-se que à data da atribuição dos referidos DUF, a taxa de penetração do serviço telefónico móvel era inferior a 80 por 100 habitantes, enquanto no final do segundo trimestre de 2015 a taxa de penetração das estações móveis ativas ultrapassava os 150 por 100 habitantes. Releva-se ainda o recente crescimento do nível de utilização de serviços móveis de banda larga potenciado pelo aumento dos utilizadores de smartphones.

A relevância crescente dos serviços móveis, incluindo da banda larga móvel, tem vindo a criar nos consumidores em geral e nos utilizadores finais em particular, uma expectativa quanto à utilização do serviço em qualquer ponto do território nacional. Por outro lado, o acesso generalizado aos serviços móveis surge cada vez mais como uma condição indispensável ao desenvolvimento da Sociedade da Informação.

Apesar da proliferação dos serviços móveis, ainda existem áreas geográficas e populações que têm dificuldades na sua utilização dada a inexistência de cobertura das redes móveis nas áreas em causa. Outras áreas necessitarão claramente de ver reforçados os níveis de cobertura e de capacidade existentes, os quais apresentam défices importantes. Em ambos os casos as respetivas populações estão a ser prejudicadas.

A ANACOM, ao longo dos últimos anos, tem vindo a ser confrontada com diversas reclamações provenientes quer de instituições (sobretudo originárias nos representantes de Municípios e de Juntas de Freguesias), quer de grupos de população, que identificam localidades/freguesias ou mesmo municípios onde se registam dificuldades no acesso e utilização de serviços móveis, em particular de banda larga móvel, e que clamam por maiores e melhores níveis de cobertura e de capacidade.

Apesar de no âmbito do Leilão Multifaixa terem sido fixadas obrigações de cobertura às entidades adquirentes de DUF na faixa dos 800 MHz (tendo sido identificadas 480 freguesias que virão a beneficiar dessas obrigações), verifica-se que as mesmas não são suficientes para colmatar as situações de deficiente cobertura que existem e com as quais muitos cidadãos, empresas e instituições ainda são confrontados diariamente.

Assim, tendo presente que a ANACOM deve na sua atuação prosseguir, em permanência, um conjunto de objetivos de regulação, dos quais releva, neste contexto, a promoção da concorrência na oferta de redes e serviços de comunicações eletrónicas, de recursos e serviços conexos bem como a defesa dos interesses dos cidadãos (vide artigo 5.º, n.º 1, alínea a) e alínea b) da Lei das Comunicações Eletrónicas), e considerando em particular a necessidade de reduzir as zonas infoexcluídas, com vista a reforçar a coesão social e contribuir para a promoção da Sociedade da Informação, entende-se que devem ser revistas as obrigações associadas aos DUF atribuídos à NOS, à MEO e à VODAFONE na subfaixa 1920-1980 MHz / 2110-2170 MHz.

Nota-se, em todo o caso, que a ANACOM considera que, não existindo atualmente obrigações de serviço universal no âmbito da prestação de serviços móveis, não seria proporcional obrigar os operadores móveis a assegurar, através das respetivas redes móveis, uma cobertura de 100% (ou próxima) do território ou da população.

Adicionalmente, releva-se que atento o facto de o serviço móvel se suportar no espectro radioelétrico sempre existirão áreas em que a cobertura poderá ser mais deficiente, em que o serviço poderá ser prestado com níveis de qualidade inferiores ou onde poderá mesmo não ser viável a utilização do serviço.

Não obstante, é intenção da ANACOM reduzir as áreas potencialmente sem cobertura ou em que esta apenas permite a utilização de serviços móveis com níveis de qualidade muito reduzidos. A este respeito releva-se que os operadores já beneficiaram de um período de 14 anos que corresponde ao período que terá estado na base da definição dos seus planos de negócios iniciais e níveis de investimento que se propuseram realizar e aos quais ficaram vinculados. Concluída esta fase, a renovação dos DUF atribuídos à NOS, à MEO e à VODAFONE na subfaixa 1920-1980 MHz / 2110-2170 MHz permitirá assegurar a continuidade do respetivo negócio, justificando-se que neste quadro sejam equacionadas novas obrigações particularmente direcionadas para as áreas e populações que atualmente menos têm beneficiado dos serviços prestados por esses operadores.

Como tal, atento o exposto, considera-se adequado e proporcional determinar a imposição de obrigações de cobertura adicionais à NOS, à MEO e à VODAFONE na subfaixa 1920-1980 MHz / 2110-2170 MHz em conformidade com o explicitado nos pontos seguintes.

Em momento imediatamente anterior ao Leilão Multifaixa (2011/2012), a NOS, a MEO e a VODAFONE, detinham DUF nas faixas dos 900 MHz, 1800 MHz e 2100 MHz, sendo que a tecnologia relevante para a prestação do serviço de Banda Larga Móvel (BLM) era, à data, o UMTS e respetivas evoluções HSDPA/HSUPA/HSPA, que se encontravam em operação somente na faixa dos 2100 MHz.

Neste contexto, a ANACOM tendo em vista a identificação da lista de freguesias tendencialmente sem cobertura de BLM, para os efeitos previstos nos n.os 1 a 4 do artigo 34.º do Regulamento n.º 560-A/2011, de 19 de outubro (Regulamento do leilão para a atribuição de direitos de utilização de frequências nas faixas dos 450 MHz, 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2,1 GHz e 2,6 GHz)¹, estabeleceu uma metodologia com base exclusivamente nas estações registadas na faixa dos 2100 MHz. Em grande medida, a metodologia então estabelecida baseou-se numa distância (distância “d”) a partir da qual foram identificadas as freguesias cujas respetivas sedes das juntas de freguesia não tinham instaladas, a essa distância, qualquer estação de base nos 2100 MHz.

Atentas as especificidades sob o ponto de vista técnico dos diferentes pressupostos utilizados pelos operadores, nomeadamente no tocante aos modelos de propagação e níveis de sensibilidade, a ANACOM optou por utilizar o modelo de propagação “log-distance”, entre outros pressupostos, resultando na determinação numa distância “d” de 5,2 km.

Na sequência do Leilão Multifaixa em 2012, para além das faixas de frequências atrás referidas, os operadores móveis passaram a deter DUF nas faixas dos 800 MHz e 2,6 GHz e espectro adicional na faixa de frequências dos 1800 MHz (a VODAFONE passou ainda a deter espectro adicional na faixa de frequências dos 900 MHz). Deste modo, para a prestação de BLM, os operadores têm atualmente à disposição mais faixas de frequências bem como a possibilidade de implementar mais tecnologias, nomeadamente o WiMAX e o LTE, o que aumenta o potencial para oferecerem banda larga móvel de maior velocidade.

Num ambiente rádio, quanto maior a frequência maiores as perdas de propagação, o que implica uma cobertura menor por estação de base, e quanto maior a largura de banda maior o potencial para oferecer maior capacidade. Atualmente, face às limitações de largura de banda em algumas faixas (e.g., nos 800 MHz), os operadores móveis não podem potencializar o LTE ao máximo (em termos de débito de transmissão), tal como acontece em outras faixas em que há disponibilidade de 20 MHz de largura de banda.

Por norma, quanto mais perto um utilizador se encontrar de uma estação de base (ex. UMTS ou LTE) maior o potencial para ter acesso a um débito de transmissão superior, pois quanto mais perto da célula mais energia radioelétrica há, o que permite ter acesso a modulações de ordem superior (ex. 64QAM).

Todo este conjunto de frequências e tecnologias com potencial para a prestação de BLM implica que o exercício efetuado em 2012 (em particular para determinar uma distância d) tenha de ser revisto. Contudo, determinar uma, ou várias, distâncias d, para várias frequências e tecnologias sem um limiar de BLM quantitativo definido, torna o exercício extremamente difícil e complexo. Acresce que seria necessário ter conhecimento das tecnologias específicas (e.g. HSPA, LTE e respetiva largura de banda por setor) utilizadas pelos operadores para determinar o potencial de oferta de BLM por estação de base. A complexidade inerente a um exercício no qual se tenha em conta uma distância d para cada faixa / tecnologia e os inúmeros pressupostos envolvidos, levaram a que no processo que seguidamente se descreve se tenha optado por manter a metodologia simples, inteligível e independente dos parâmetros utilizados pelos operadores no planeamento das suas redes - optando-se, nomeadamente, por uma metodologia que seja tanto quanto possível independente dos modelos de terreno e dos modelos de propagação utilizados pelos operadores.

Pela análise dos registos das estações de base dos operadores móveis que a ANACOM detinha em 16.06.2015, é possível constatar que os operadores móveis continuam a favorecer a instalação de estações de base em locais com maior densidade populacional, nos grandes centros urbanos, assim como nos maiores eixos viários, nos quais, para além de procurarem assegurar uma determinada cobertura, têm de instalar os recursos necessários para garantir capacidade suficiente para os seus utilizadores, o que implica um acréscimo de instalação de estações de base em zonas de maior densidade populacional.

Ponderando esta informação e considerando que em 2012 foram determinadas 480 freguesias tendencialmente sem BLM, verifica-se que ainda existem áreas geográficas com potencial para melhorias em termos de cobertura/capacidade de BLM, dado que quanto mais afastado estiver um utilizador de uma estação de base, menor o potencial para ter acesso à BLM com um débito de transmissão superior, conforme atrás referido.

Neste contexto, a ANACOM adotou a seguinte metodologia para determinar a lista de freguesias potencialmente sem BLM identificadas no Anexo 2 da presente decisão:

• Utilizou-se a distância d de 5,2 km, equivalente à que foi determinada em 2012 com base em pressupostos genéricos;
• Numa ferramenta SIG (Sistema de Informação Geográfica) foram carregadas todas as estações de base registadas em 16-06-2015, no âmbito do licenciamento radielétrico, respeitantes às redes dos operadores que suportam serviços e considerando todas as faixas de frequências;
• Assumiu-se que à volta de uma estação de base (independentemente da frequência em operação), num círculo de 5,2 km, há potencial para a prestação de banda larga móvel;
• As zonas fora do círculo foram consideradas potencialmente sem BLM (apesar de poderem até já ter BLM, considerou-se que esta será potencialmente de menor velocidade dado tratarem-se de áreas mais afastadas das estações de base);
• Sempre que uma parte da área geográfica de uma freguesia² estivesse fora do círculo de 5,2 km atrás referido, a freguesia foi considerada como potencialmente sem BLM.

Não obstante os pressupostos genéricos utilizados nesta metodologia, o resultado da sua aplicação conduziu à identificação de várias freguesias complementares às 480 freguesias já identificadas no âmbito do processo do Leilão Multifaixa.

Pelo exposto, a ANACOM identificou a lista de 588 freguesias potencialmente sem BLM constante do Anexo 2 da presente decisão e do qual faz parte integrante, envolvendo: 560 freguesias do continente, 4 freguesias da Região Autónoma da Madeira e 24 freguesias da Região Autónoma dos Açores.

As freguesias identificadas no ponto anterior como freguesias potencialmente sem BLM serão assim objeto de novas obrigações de cobertura associadas aos DUF atribuídos à NOS, à MEO e à VODAFONE na subfaixa 1920-1980 MHz / 2110-2170 MHz.

Para efeitos do cumprimento destas obrigações adicionais de cobertura considera-se que as freguesias referidas no ponto anterior se encontram cobertas sempre que seja disponibilizado a 75% da população de cada uma dessas freguesias um serviço de BLM que permita uma velocidade de transmissão de dados de 30 Mbps (velocidade máxima de download). De notar que esta velocidade corresponde ao débito máximo teórico possível para um utilizador em ambiente exterior, incluindo o tráfego de sinalização/codificação.

Tendo presente que as obrigações adicionais de cobertura só vigorarão a partir da renovação dos DUF, ocorrendo esta em meados de 2018 (abril, junho e maio de 2018, respetivamente para a MEO, NOS e VODAFONE) e que, conforme explicitado no parágrafo seguinte, as obrigações em causa preveem um prazo máximo para o seu cumprimento integral, pelo que só em 2019 será expectável que todas as freguesias que integram as referidas obrigações estejam cobertas, entende-se que se justifica definir como velocidade de transmissão, o objetivo definido pela Agenda Digital para a Europa, para vigorar em toda a Europa a partir de 2020.

A metodologia para definir como será verificado o cumprimento destas obrigações pelos operadores móveis será aprovada por deliberação autónoma desta Autoridade.

Estas obrigações de cobertura têm de ser cumpridas no prazo máximo de um ano, contado da data de renovação dos DUF.

Embora a obrigação em causa fique associada ao espectro na subfaixa 1920-1980 MHz / 2110-2170 MHz, considera-se que nada obsta a que os operadores possam cumpri-la com recurso a outras faixas em relação às quais detenham direitos de utilização de frequências, tendo em consideração o objetivo de aumentar a eficiência no uso do espectro radioelétrico, implementando os princípios da neutralidade de serviços e tecnológica e tornando mais eficiente a realização das coberturas, competindo-lhes decidir, atendendo ao binómio cobertura/capacidade, que frequências ou combinação de frequência serão mais adequadas ao cumprimento desta obrigação.

No contexto vindo de expor, a ANACOM entende que não pode deixar de garantir que continuarão a ser assegurados aos utilizadores níveis de cobertura mínimos não inferiores aos existentes à data da renovação dos DUF atribuídos à NOS, à MEO e à VODAFONE na subfaixa 1920-1980 MHz / 2110-2170 MHz.

Para tanto, considerar-se-á como base de referência a cobertura assegurada pelos operadores na subfaixa 1920-1980 MHz / 2110-2170 MHz, por população total coberta por concelho, à data de renovação dos citados DUF, relativa aos serviços de dados para a velocidade máxima disponibilizada no respetivo concelho.

As velocidades (débitos) acima referidas deverão corresponder ao débito máximo teórico possível para um utilizador em ambiente exterior, incluindo o tráfego de sinalização/codificação.

Releve-se que, embora esta obrigação esteja associada ao espectro da subfaixa 1920-1980 MHz / 2110-2170 MHz, o seu cumprimento pode ser assegurado com recurso a quaisquer faixas de frequências em que NOS, a MEO e a VODAFONE detenham direitos de utilização e à tecnologia que entendam ser a mais adequada a cada situação.

Para este efeito a NOS, a MEO e a VODAFONE deverão:

• no prazo de 60 dias úteis a contar da data de renovação dos seus DUF, enviar à ANACOM resposta ao questionário ad-hoc que para o efeito será aprovado por deliberação autónoma desta Autoridade;
• em cada ano, apresentar à ANACOM declaração que confirme que, em 31 de Dezembro do ano antecedente, foram assegurados os níveis de cobertura populacional reportados nas respetivas respostas ao referido questionário ad-hoc. Esta declaração deve ser assinada por quem vincule a empresa, com assinatura reconhecida na qualidade ou acompanhada da respetiva certidão do registo comercial ou código de acesso à certidão permanente. O prazo de envio desta declaração anual à ANACOM será coincidente com o prazo de envio da declaração a que se refere o ponto IV da deliberação de 17 de novembro de 2014 (vide ''IV. Decisãohttps://www.anacom.pt/render.jsp?categoryId=381523'').