3. Apreciação na especialidade - Questões colocadas
3.3. Questão 3
Quais as principais ações concretas que identifica para serem levadas a cabo pela ANACOM em 2017, em concretização dos eixos de atuação previstos? E nos dois anos seguintes (2018 e 2019)?
Respostas recebidas
Blogue TDT
O Blogue TDT sugere a inclusão no plano de atividades da ANACOM para 2017-2019 de várias ações relativas à TDT:
- Emitir decisão sobre o upgrade do atual Mux A e de eventuais novos Mux para DVB-T2 MPEG-4, DVB-T2 HEVC ou manutenção de DVB-T MPEG4;
- Alertar o comércio e os consumidores caso seja tomada decisão de alteração das normas técnicas da TDT;
- Abertura de concurso para a utilização de novos Mux de TDT, de acordo com o interesse manifestado junto da Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC) e da ANACOM, nomeadamente aquele manifestado na consulta pública relativa ao futuro da TDT;
- Lançar campanhas de informação à população (na TV, rádio, imprensa e web) relativas ao processo de migração e sintonização das novas frequências e programas;
- Realizar estudos de mercado relativamente ao progresso da migração e divulgar essa informação publicamente;
- Definir datas limite para o início da comparticipação ao consumidor dos custos incorridos pela necessidade de aquisição de novos equipamentos de receção e/ou reorientação de antenas.
Cabovisão/ONI
A Cabovisão/ONI refere um conjunto de ações concretas a adotar pelo regulador. Diz estranhar, num contexto em que os operadores se encontram integrados, oferecendo serviços fixos e móveis, e sem prejuízo dos acordos de operador móvel virtual (MVNO) que recentemente firmaram, que o documento submetido a consulta pública não inclua para o triénio em apreço o tema da regulação dos serviços convergentes, em que se insere a regulação dos MVNO e a abertura de faixas de frequências em condições que favoreçam a constituição de ofertas móveis alternativas.
Dada a relevância que os custos e as taxas de regulação têm para os operadores, considera que a ANACOM deveria incluir no plano a respetiva reavaliação e redistribuição.
Apesar de estar previsto que o regulador pretende monitorizar e supervisionar o desenvolvimento de redes de acesso de próxima geração, defende que se trata de uma matéria que carece de ação urgente. Remete para as respostas às consultas sobre os mercados 3a e 3b e o mercado 4, que considera terem falhas importantes, que poderão conduzir a decisões da ANACOM limitativas do desenvolvimento da concorrência nos serviços de nova geração. Independentemente da configuração das decisões finais, considera que a ANACOM deve lançar com brevidade consultas públicas sobre as novas versões das ofertas reguladas que delas resultem.
A Cabovisão/ONI defende ainda a importância do Decreto-Lei nº.123/2009, pioneiro a nível europeu, e manifesta-se preocupada com as revisões a que o mesmo tem sido sujeito, que no seu entender têm piorado aspectos fundamentais do diploma, como a possibilidade de os municípios cobrarem aos operadores uma remuneração pela utilização das suas infraestruturas, em simultâneo com a taxa municipal de direitos de passagem (TMDP) e a adoção da autorização municipal para construção de infraestruturas, em vez do atual regime de comunicação prévia. Releva o facto de o papel do regulador como fiscalizador do cumprimento do diploma sair reforçado, esperando que a ANACOM o assuma de forma eficaz.
Pretende também que a ANACOM melhore as várias ofertas reguladas.
DECO
A DECO sugere duas novas ações a incluir no plano de atividades da ANACOM para 2017-2019, nos eixos «Avaliação da adequação dos níveis de qualidade dos serviços prestados» e «Melhorar a informação prestada aos utilizadores». Trata-se das seguintes ações concretas: definir níveis mínimos de qualidade e consequências em caso de incumprimento, no primeiro eixo, e, no segundo, fiscalizar a aplicação da ficha de informação simplificada (FIS), que está em processo de criação pela ANACOM e que a DECO considera uma medida positiva.
MEO
A MEO sugere a realização de várias ações concretas. No âmbito da prioridade estratégica «Promover mercados abertos e concorrenciais», e uma vez que as análises aos mercados 3a e 3b e 4 serão concluídas em 2016, considera que deve ser dada prioridade à revisão do mercado de originação de chamadas a partir de local fixo, que foi analisado pela última vez em 2014. Defende não existirem razões para manter este mercado regulado, nomeadamente através de obrigações de acesso como a oferta de realuguer da linha de assinante (ORLA) e a comutação por pacotes (PS). Refere que, nos termos da sua decisão de 2014, a ANACOM se propôs apresentar no prazo de 6 meses um projeto de decisão sobre os serviços de originação para números geográficos, o que ainda não ocorreu.
Defende ainda a necessidade de estabelecer em 2017 um quadro regulatório que comporte regras equitativas quer para os operadores de rede, quer para fornecedores de serviços e conteúdos digitais OTT (ação a conjugar com a transposição do novo quadro regulamentar que prevê seja adotado em 2017).
Considera necessário rever e atualizar periodicamente a informação quantitativa subjacente à definição de mercados relevantes e imposição de obrigações grossistas, como é o caso, por exemplo, da delimitação das zonas concorrenciais.
Relativamente à prioridade estratégica «Garantir a eficiente gestão dos recursos escassos», e em concretização do eixo de atuação cuja reformulação propõe (avaliar de forma prospetiva o desenvolvimento de diversos serviços e aplicações de radiocomunicações e as necessidades de espectro associadas prestação de novos serviços de comunicações eletrónicas), propõe algumas ações concretas, designadamente a realização de estudos adicionais: sobre novas utilizações de serviços de comunicações eletrónicas baseadas em LTE-based M2M (LTE-MTC) e Narrowband M2M (EC-GSM e NB-IoT) em 2017; e sobre os requisitos de espectro para os serviços de comunicações eletrónicas 5G, que para além dos serviços de banda larga móvel incluem as comunicações massivas de máquinas e de alta fiabilidade e baixa latência.
Considera urgente a revisão do PNN para contemplar aspectos decorrentes de desenvolvimentos que se têm verificado no mercado e consequente necessidade de alocar as regras de aplicação, atribuição e utilização de numeração, nomeadamente no âmbito da mobilidade geográfica, da originação de chamadas a partir de serviços de atendimento ao público e da numeração associada a comunicações M2M.
Na prioridade estratégica «Promover a cooperação institucional e técnica» sugere que, no âmbito da participação da ANACOM no Grupo de Política do Espectro Radioelétrico (RSPG) e da execução do seu programa de trabalho, nomeadamente no que respeita ao ponto “Advice to the European Commission on spectrum aspects of the DSM”, sejam definidas melhores práticas nos processos de gestão de espectro a nível europeu.
NOS
No âmbito do eixo de atuação relativo à melhoria dos processos de mudança de operador a NOS considera necessária e urgente a revisão do Regulamento da Portabilidade, para implementação logo no início de 2017, processo que deverá incidir sobre várias matérias:
- Remoção do anúncio de número portado;
- Simplificação dos procedimentos de validação de pedidos eletrónicos;
- Simplificação dos procedimentos de troca de documentação da denúncia entre operadores;
- Revisão de prazos da portabilidade para números incluídos em bundles de serviços;
- Remoção do regime de compensações a pagar pelo prestador recetor ao prestador detentor por atraso no envio de documentação e portabilidades indevidas.
A NOS pretende que a ANACOM reveja o modo como apura e divulga a informação sobre a evolução de preços do sector, devendo contextualizar com o aumento do consumo, evolução da qualidade e aumento de funcionalidades. Nas comparações internacionais, diz que a ANACOM deve pugnar pela comparabilidade das ofertas e divulgar dados tendo em conta fatores exógenos à indústria como é o caso do IVA e paridades do poder de compra.
Defende a conclusão, ainda em 2016, das análises do mercado de terminação fixa, dos mercados 3a e 3b e 4. Para além das alterações às ofertas associadas a esses mercados, resultantes da sua reanálise, reitera a necessidade de revisão da oferta de referência da linha de assinante (ORLA), sobretudo no que respeita aos processos de aprovisionamento e de alteração de serviços, ao âmbito dos serviços cobertos pela ORLA e aos preços dos diferentes serviços.
A NOS reitera a adoção em 2016 de uma decisão final sobre a flexibilização da utilização da numeração geográfica. A intervenção do regulador no âmbito da gestão do PNN deve incidir sobre vários temas: as condições de utilização de numeração relativa a serviços de IoT; as condições de revenda de numeração; e as condições de utilização das gamas de numeração tradicionais num contexto de convergência de serviços.
Nos eixos «Consolidar mecanismos eficazes de gestão de reclamações» e «Promover a resolução extrajudicial de litígios em cooperação com entidades relevantes», a NOS entende que a ANACOM deverá promover a sensibilização das entidades de resolução de litígios para a harmonização dos procedimentos adotados pelos centros de arbitragem.
Posição da ANACOM
Registam-se as sugestões feitas pelo Blogue TDT e também pela DECO em matéria de TDT, relevando que algumas delas estão dependentes de opções políticas e decisões que ultrapassam as atribuições da ANACOM. Realça-se neste contexto a Resolução do Conselho de Ministros n.º 37-C/2016, de 8 de julho, nos termos da qual os serviços de programas disponíveis no MUX A serão alargados (mais 4, em definição standard).
No dia 20 de julho foi votado no Parlamento o projeto de lei que alarga a oferta de canais na televisão digital terrestre, que aguarda agora a promulgação pelo Presidente da República. O projeto de lei prevê a realização de estudos, cujas conclusões terão naturalmente impacto no futuro da TDT.
No entanto, importa realçar que a atividade da ANACOM no triénio 2017-2019 referente à TDT não se cingirá acompanhar e assegurar o cumprimento das obrigações do operador da plataforma de TDT. Com efeito, o primeiro eixo da prioridade de estratégia «Garantir a eficiente gestão dos recursos públicos» tem ações ligadas à análise das tendências de utilização do 2.º dividendo digital antecipando cenários evolutivos, sendo no âmbito desta prioridade estratégica que todas as atividades elencadas pelo Blogue TDT se irão desenvolver nos próximos anos.
Na realidade, é em consequência da implementação do 2º dividendo digital e da necessária libertação da faixa dos 700 MHz de utilizações de TDT que a ANACOM pretende equacionar os diversos fatores, incluindo os mencionados pelos respondentes. Deste modo serão considerados, entre outros, os conteúdos e a configuração da rede de TDT - onde se incluem o DVB-T2 e o HEVC -, as obrigações de cobertura por via terrestre, a definição das linhas de apoio ao utilizador e campanhas de comunicação, o processo de migração e simulcast, bem como os custos associados a todo o processo. A ANACOM enviou ao governo um memorando, no dia 20 de julho, em que dá conta das várias questões subjacentes a esta temática.
Relativamente à ação proposta pela DECO que consiste em definir níveis mínimos de qualidade de serviço, considera-se que a mesma poderá não se revelar eficaz e é de difícil implementação no que respeita à definição de métricas e à implementação de processos/ferramentas aceites por todos, além de que seria necessário proceder a uma permanente adequação dessas métricas e processos à evolução dinâmica das ofertas.
Regista-se com agrado que a DECO considera a FIS um passo em frente na informação prestada aos utilizadores. Relativamente à preocupação por não ser feita alusão expressa à sua fiscalização quando estiver a ser implementada, recorda-se que a ANACOM prossegue uma importante atividade de supervisão, de forma regular e permanente, em que verifica o cumprimento da legislação em vigor, das deliberações que aprova e da informação que é prestada aos utilizadores. Assim sendo, a implementação da FIS será sempre acompanhada da necessária fiscalização, não carecendo de referência explícita e autónoma. Não obstante, a ANACOM considerará uma ação específica de monitorização das práticas dos operadores em relação à FIS.
Relativamente à preocupação expressa pela Cabovisão/ONI quanto à importância da convergência, releva-se que, como é do conhecimento das respondentes, o mercado grossista do acesso à rede móvel não integra a lista de mercados relevantes constante da Recomendação da CE, não sendo suscetível de regulação ex-ante a não ser em condições muito excecionais. Como tal, a ANACOM não pode acolher a proposta de regulação desse mercado, bem como da oferta grossista de acesso à rede móvel para MVNO, a qual, em todo o caso, só poderia ser imposta a um operador com PMS.
Não obstante, a ANACOM estará atenta, no quadro das suas atribuições, aos desenvolvimentos ocorridos nesse mercado com vista a uma eventual intervenção caso se justifique, designadamente no âmbito das obrigações de acesso impostas aos operadores móveis na sequência do leilão multifaixa, e sobretudo tendo presente que desde março de 2016 foram levantadas as restrições existentes à operação na faixa de frequências dos 800 MHz e começaram a ser contados os prazos associados às obrigações de acesso à rede referidas.
No que respeita à abertura de novas faixas que favoreçam a constituição de ofertas móveis alternativas, trata-se de matéria que se integra no âmbito dos eixos de atuação a) e b) da prioridade estratégica «Garantir a eficiente gestão dos recursos escassos».
Sobre as preocupações manifestadas relativamente ao Decreto-Lei n.º 123/2009, registam-se as indicações veiculadas pela Cabovisão/ONI sobre alterações a serem promovidas ao diploma. Considerando que o Governo decidiu promover uma consulta pública sobre o projeto de alteração ao diploma, será nesse contexto que as observações deduzidas pelas entidades que se manifestaram poderão ser veiculadas e analisadas.
Porém, independentemente das alterações a serem efetuadas ao Decreto-Lei n.º 123/2009, a ANACOM já havia previsto (vide Plano de Atividades 2016-2018) iniciar os trabalhos conducentes à definição da metodologia a utilizar para a fixação do valor da remuneração do acesso e utilização das infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações eletrónicas. Remete-se, no Plano 2017-2019, para o eixo de atuação especifico previsto na prioridade estratégica “Promoção de mercados abertos e concorrenciais”.
Sugerem ainda estas respondentes que a ANACOM reveja os custos regulatórios e as taxas. A portaria do governo que fixa as taxas considera isentas as empresas que apresentam rendimentos relevantes até 250 mil euros/ano e estabelece uma taxa fixa de 2 500 euros às empresas que apresentam rendimentos relevantes até 1,5 milhões de euros e uma taxa t2, que é proporcional aos rendimentos relevantes superiores a 1,5 milhões de euros. Efetivamente, o tarifário em vigor tem em consideração, de uma forma justa e adequada, as dimensões relativas dos operadores presentes no mercado.
Quanto à necessidade de revisão das ofertas grossistas referidas pela Cabovisão/ONI e pela NOS, a ANACOM toma nota das preocupações manifestadas e confirma que procederá à sua revisão no triénio em causa. As diversas propostas, recebidas ou a receber, relativas às condições de utilização das ofertas serão analisadas no âmbito dessa revisão.
Em particular relativamente à ORAC e à ORAP, sendo obrigações decorrentes da análise ao mercado 3a, prevê-se que um sentido provável de decisão sobre a revisão dessas ofertas seja aprovado pela ANACOM em 2017.
Sobre a necessidade referida pela MEO de estabelecimento de um quadro regulatório que comporte regras equitativas para os operadores de rede e para os fornecedores de serviços e conteúdos digitais OTT, uma eventual intervenção relacionada com os operadores OTT tem que ser decidida/coordenada a nível internacional. Trata-se de matéria em discussão na revisão do quadro regulamentar comunitário. Espera-se que a Comissão Europeia apresente a primeira versão do documento no próximo mês de setembro.
Sobre os comentários da MEO e da NOS relativos às análises de mercados relevantes, importa destacar que os processos de análise de mercado são por natureza complexos, pesados e demorados, em Portugal e na generalidade dos países da UE, devido à necessidade de recolha de dados, de cuidada ponderação das opções em jogo e de análise e resposta extensivas às pronúncias dos interessados, obrigando por vezes a diversas consultas públicas e audiências prévias, decorrentes de alterações de circunstâncias de diversa natureza.
Mais concretamente em relação ao mercado de originação de chamadas a partir de um local fixo, trata-se de um dos mercados que irá ser reanalisado no triénio 2017-2019. Nesse contexto, serão também reavaliadas as obrigações regulamentares impostas ao operador com poder de mercado significativo (PMS), entre as quais a ORLA e a seleção e pré-seleção de chamadas.
A ANACOM prevê também apresentar a análise referida pela MEO, em relação aos serviços de originação de chamadas para números não geográficos, o mais brevemente possível. Nota-se que o volume de dados recolhido para efetuar a análise em causa, pela sua dimensão e complexidade, tem sido responsável por algum atraso na conclusão dessa análise.
Em relação ao mercado das terminações fixas, já após a publicação desta consulta pública, a ANACOM aprovou o sentido provável de decisão relativo a esse mercado, cuja decisão final deverá ser aprovada ainda em 2016.
Relativamente aos mercados 3a, 3b e 4, os projetos de decisão finais foram aprovados pela ANACOM em 30 de junho de 2016, para notificação à CE, ao ORECE/BEREC e às ARN dos restantes Estados-Membros, devendo as correspondentes decisões finais ser adotadas ainda em 2016.
No que respeita à proposta feita pela MEO no sentido de a ANACOM rever e atualizar a informação quantitativa subjacente à definição de mercados relevantes e imposição de obrigações grossistas, remete-se para o que foi dito nos parágrafos anteriores a propósito das análises de mercado.
Relativamente à sugestão de serem definidas melhores práticas nos processos de gestão de espectro a nível europeu, no âmbito da participação no RSPG, releva-se que este organismo identificou o tópico “Advice to the European Commission on spectrum aspects of the DSM” para desenvolver nos próximos anos1 no âmbito do mercado único digital (DSM - Digital Single Market). O RSPG prevê, em particular, desenvolver um parecer estratégico para a CE sobre questões do espectro, incluindo o desenvolvimento de uma abordagem da gestão do espectro que suporta o DSM, atendendo às necessidades do mercado europeu.
Assim, a sugestão da MEO de “definição de melhores práticas nos processos de gestão de espectro a nível europeu”, encarada no âmbito do DSM, é matéria que irá merecer atenção cuidada por parte da ANACOM. É de relevar que o RSPG já elaborou pareceres em diversos domínios que se enquadram nas “melhores práticas”, tal como a Opinião “Efficient spectrum awards and use of harmonised bands for electronic communications”, cujo objetivo foi preparar um relatório2 com as melhores práticas relativamente a métodos de atribuição do espectro e uso eficiente das faixas harmonizadas, com destaque para os diferentes processos de atribuição e o seu impacto na utilização eficiente do espectro.
Refira-se ainda que os documentos emanados do RSPG são considerados nos atos de gestão e planeamento de espectro ao nível nacional.
Sobre a revisão do Regulamento da Portabilidade referida pela NOS, importa referir que a ANACOM já reconheceu publicamente a necessidade de alterar este regulamento, tendo a ação correspondente sido inscrita no Plano 2015 -2017. De facto, este plano previa, numa primeira fase (início de 2016), a identificação dos aspectos a alterar com vista a dar início ao procedimento de revisão em 2016. Contudo, sem prejuízo de avaliar os impactos das matérias referidas pela NOS, a ANACOM identificou ainda um conjunto de outras questões, algumas das quais igualmente complexas cujo impacto exige avaliação ponderada. Nomeadamente por envolverem relações contratuais de diversa natureza (e.g. consumidores, prestadores e entidade de referência), a ANACOM entende oportuno incluir nesta ação essa avaliação, apesar de poder eventualmente conduzir a prazos não totalmente compagináveis com os prazos indicados pela NOS.
No que respeita aos comentários da NOS sobre a necessidade de publicação de uma decisão final sobre a flexibilização da utilização da numeração geográfica e aqueles em que, tal como a MEO, defende a intervenção do regulador em temas como a utilização de numeração relativa a serviços IoT/M2M, entre outros, ANACOM regista as questões suscitadas, reiterando que está prevista no Plano 2016-2018 uma ação especifica associada ao PNN, que visa atualizar os seus principais elementos, em que se incluem os princípios e critérios de utilização de recursos de numeração.
Já os aspectos referidos acerca da numeração para IoT/M2M podem decorrer da avaliação do impacto de atividades correntes a desenvolver no contexto do eixo “Gerir o plano nacional de numeração (PNN) estabelecendo condições adequadas no âmbito da atribuição e utilização de recursos de numeração”, em que em particular se insere a flexibilização do uso de numeração geográfica ou a mobilidade geográfica. As atividades em causa decorrerão ainda em 2016, acomodando assim, em termos de calendário, a pretensão da NOS.
Em todo o caso, a ANACOM sublinha a importância, para um conjunto de matérias acima referidas quer pela NOS quer pela MEO, dos contributos do próprio mercado, sendo que muitas delas estão correlacionadas entre si e impactam a revisão dos principais elementos do PNN, processo que a ANACOM prevê iniciar em 2017.
No que respeita à proposta da NOS no sentido de a ANACOM dever promover a sensibilização das entidades de resolução de litígios para a harmonização dos procedimentos adotados pelos centros de arbitragem, realça-se que, em matéria da promoção da resolução extrajudicial de conflitos e na definição das linhas de ação a prosseguir nesta matéria, a ANACOM, considerando o disposto na lei, não deixará de atentar à situação de todos os mecanismos atualmente disponíveis para os utilizadores finais de serviços de comunicações, incluindo os centros de arbitragem de conflitos de consumo, nomeadamente em articulação com os Ministérios da Justiça e da Economia.
Sobre este ponto, releva-se ter sido recentemente criado, por despacho da Secretária de Estado da Justiça e do Secretário de Estado Adjunto e do Comércio, um grupo de trabalho com a missão de avaliar e propor medidas que dinamizem a rede de arbitragem de consumo nacional e promovam as condições para o equilíbrio e a sustentabilidade financeira dos centros de arbitragem de conflitos de consumo (Despacho n.º 6590/2016, de 19 de maio).
Já sobre as considerações relacionadas com a divulgação da evolução dos preços retalhistas de serviços de telecomunicações, a ANACOM trata e divulga os índices de preços desenvolvidos, compilados e publicados pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) e pelo EUROSTAT. De um ponto de vista metodológico, o IPC é um verdadeiro índice de preços, é produzido de acordo com metodologias que constam dos regulamentos europeus sobre a matéria, reflete o consumo das várias ofertas disponíveis no mercado e o peso dos serviços prestados em pacote e diz respeito apenas ao segmento residencial.
Quanto à proposta de “contextualização dos valores apresentados” nos relatórios de evolução de preços, é de referir em primeiro lugar que a evolução dos preços é afetada, de forma geral, por um conjunto muito extenso de fatores de natureza estrutural (p.ex. nível de concentração, estruturas de custos, etc..) e comportamental (estratégias, nível de rivalidade, etc…), entre outros, não dispondo a ANACOM, neste momento, de informações que permitam distinguir os efeitos dos vários fatores descritos na evolução dos preços dos serviços.
Sem prejuízo da realização de um eventual estudo sobre a matéria, a ANACOM passou a incluir nos relatórios sobre a evolução dos preços uma nota indicando onde poderá ser consultada a informação complementar sobre a evolução recente das ofertas disponíveis no mercado e suas demais características, para além do preço.
Quanto às comparações internacionais de preços de telecomunicações, informa-se que o objetivo do estudo consiste em comparar a fatura média de determinadas tipologias de consumidores finais nos vários países objeto do estudo.
O método a que ANACOM tem recorrido para efetuar comparações internacionais de preços de telecomunicações - “Teligen Multiplay System” - é proposto pela CE como uma “best practice”3.
Tendo em conta o objetivo expresso, entre os pressupostos do “Teligen Multiplay System” encontram-se o cálculo de resultados com paridades de poder de compra (PPC) e IVA. Trata-se, aliás, de prática corrente e única no que diz respeito aos estudos de comparações internacionais promovidos pela CE, UIT e OCDE e é a opção metodológica sugerida pela UIT aos reguladores.
1 RSPG: Current topics
2 RSPG Report on Efficient Awards and Efficient Use of Spectrum
3 Cf. ''Workshop on Electronic Communications Market Indicators'', Bruxelas, 24 de setembro de 2013.
