3. Análise da ANACOM
3.2 Quanto ao preenchimento das condições legais para que a ANACOM possa determinar as condições de acesso à rede dos CTT
Conforme já referido, segundo o artigo 38.º, n.º 4 da Lei Postal, e estando perante um pedido de intervenção fundado na falta de acordo quanto às condições de acesso à rede postal garantido pelo n.º 1 deste artigo, a ANACOM pode determinar os termos e condições do acesso, incluindo os preços, quando tal se revele necessário para garantir uma concorrência efetiva ou os interesses dos utilizadores e estejam preenchidos os seguintes requisitos:
a) Quando estejam em causa elementos da rede postal sem o acesso aos quais um prestador de serviços postais encontre dificuldades para aceder ao mercado.
b) Quando o acesso não prejudique a segurança, a eficiência e a integridade da mesma nem a prestação do serviço universal.
Seguidamente, conclui-se sobre o preenchimento das referidas condições.
- 3.2.1 Concorrência efetiva ou interesse dos utilizadores
- 3.2.2 Elementos da rede sem o acesso aos quais um prestador de serviços postais encontre dificuldades para aceder ao mercado
- 3.2.3 Segurança e integridade da rede postal
- 3.2.4 Eficiência e prestação do serviço universal
3.2.1 Concorrência efetiva ou interesse dos utilizadores
Desde a liberalização do sector postal, em 2012, que os CTT (grupo) têm mantido uma quota do tráfego postal total acima dos 93%, tendo ocorrido uma redução de 2,9 pontos percentuais (p.p.) em 4 anos (entre 2012 e 2016).
Figura 6. Quotas de tráfego postal total*
Fonte: ANACOM.
*Inclui serviços no âmbito do serviço universal e fora do âmbito do serviço universal, como por exemplo envios de correio expresso.
Para o cabaz constituído por correspondências, jornais e publicações periódicas, publicidade endereçada e encomendas (no âmbito do serviço universal), que não se inserem no âmbito do correio expresso e que constituem a maioria do tráfego postal, no serviço nacional a quota dos CTT, sendo igualmente muito significativa, tem decrescido de modo pouco expressivo desde 2013, sendo no ano de 2016 de (IIC) (FIC) (-1,2 p.p. do que em 2013).
Figura 7. Quotas de tráfego nacional, não expresso, até 2kg (correspondências, correio editorial, publicidade endereçada e encomendas SU) (IIC)
(FIC) Fonte: ANACOM.
Dentro deste cabaz, é no segmento de jornais e publicações periódicas que a quota de mercado dos CTT é mais reduzida, mas ainda assim elevada e oscilando em torno dos (IIC) (FIC) desde 2013.
Figura 8. Quotas de tráfego (correio editorial nacional, até 2kg) (IIC)
(FIC) Fonte: ANACOM.
Acresce que não se identifica a existência de alternativas à rede dos CTT, que cubram a totalidade do território nacional para a distribuição de envios não expresso.
Segundo dados da ANACOM, em dezembro de 2016 os CTT tinham 256 dos 399 CDP detidos pelos prestadores de serviços postais. Da mesma informação resulta, por um lado, que a Iberomail não tem qualquer centro de distribuição postal, o que é coerente com o âmbito de atuação deste operador, que incide a sua atividade nos serviços de correio internacional de saída. Por outro lado, constata-se que a maioria dos restantes CDP são de diversos prestadores de serviços postais, não de um único, que atuam essencialmente no segmento do correio expresso.
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Operador |
N.º de CDP |
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Grupo CTT |
256 |
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(IIC) |
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(FIC) |
Fonte: ANACOM
Sendo também a atividade de distribuição caracterizada pela presença de economias de escala, e estando o tráfego postal em queda, tal dificulta o investimento em redes que cubram a distribuição na totalidade do território nacional, impossibilitando mesmo a reprodução de uma rede de distribuição em moldes semelhantes à dos CTT e, assim, dificultando a entrada ou expansão no mercado de prestadores de serviços postais de molde a lhes permitir a captação dos volumes de tráfego necessários para investir numa rede a nível nacional, o que por seu lado os impossibilita de competir com os CTT.
Ou seja, ainda que existam alguns operadores postais, com rede própria de distribuição, esta é limitada e da evolução das quotas de mercado dos CTT depreende-se que tem, de facto, havido dificuldades em aceder – e concorrer efetivamente – ao mercado postal.
Em suma, considerando o acima exposto, poder-se-á afirmar que, dadas as quotas de mercado que os CTT têm apresentado, se conclui que não se tem verificado uma concorrência efetiva no sector postal (pelo menos no segmento de correio não expresso).
3.2.2 Elementos da rede sem o acesso aos quais um prestador de serviços postais encontre dificuldades para aceder ao mercado
Resulta do exposto no número anterior que os CDP dos CTT (mesmo aqueles que cobrem áreas onde existem alguns operadores alternativos com rede de distribuição própria) são suscetíveis de ser considerados como um elemento relevante para o desenvolvimento da concorrência, sem o acesso aos quais os prestadores de serviços postais encontrem dificuldades em prestar os seus serviços de forma competitiva, e de entrar no mercado, pelo menos no que respeita ao segmento de correio não expresso, onde os CTT mantêm quotas de mercado quási-monopolistas.
O acesso em diferentes pontos da rede dos CTT, incluindo os CDP deste operador, poderá assim fomentar a concorrência, não só ao nível das redes, como também ao nível dos serviços, uma vez que permitirá que a Iberomail consiga ter acesso a uma rede de distribuição disseminada pelo território nacional, podendo assim prestar os seus serviços a nível nacional.
É também de esperar que o incremento da concorrência possa incentivar a inovação e a melhoria dos serviços prestados, em benefício dos utilizadores finais e em linha com as suas necessidades de serviços postais.
3.2.3 Segurança e integridade da rede postal
Segundo os CTT, os CDP não têm condições para garantir que os objetos postais não contêm objetos ou substâncias que comprometam a segurança da rede postal, sendo esse mais um argumento para que o acesso à sua rede seja apenas admissível nos CPL.
Contudo, os CTT não demonstram que o acesso à sua rede postal, pela Iberomail, nos CDP, prejudica a segurança e a integridade da sua rede postal.
Acresce que, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei Postal, na prestação de serviços postais deve ser salvaguardada a segurança da rede postal, nomeadamente em matéria de transporte de substâncias perigosas, sendo tal aplicável a todos os prestadores de serviços postais. Obrigação essa que também decorre da alínea a) do n.º 1 do artigo 37.º da Lei Postal, que identifica como obrigação de todos os prestadores de serviços postais o cumprimento dos requisitos essenciais previstos no artigo 7.º, onde se insere a segurança da rede postal.
Face a tal obrigação, considera-se que o acesso à rede dos CTT nos CDP não comprometerá a segurança da sua rede postal, sendo cada uma das partes responsável por assegurar o cumprimento daquele requisito, podendo ser ainda de prever garantias ou responsabilidades do prestador de serviços postais que entregue o tráfego aos CTT no âmbito e ao abrigo de um contrato de acesso à rede postal.
3.2.4 Eficiência e prestação do serviço universal
A evolução, em termos de automatização e separação de correio dos CTT, é a que consta da Figura 9. Entre 2003 e agosto de 2016, o tráfego automatizado passou dos 50% para os 85%, sendo que a separação por giro aumentou dos 22% para os 62% do tráfego total.
Ou seja, com base na informação disponível, há evidência de que as medidas implementadas pelos CTT de reorganizar, racionalizar e otimizar o modelo operativo em toda a cadeia de valor dos serviços postais levaram a um aumento do nível de automatização dos processos de tratamento do correio.
Figura 9. Evolução da automatização e divisão de correio
Fonte: Carta dos CTT de 07.10.2016 e planos de desenvolvimento dos CTT.
De acordo com a informação reportada pelos CTT, (IIC) (FIC) do total dos envios1 é sequenciado, ou seja, (IIC) (FIC) deste correio é ainda alvo de atividades de tratamento e pré-distribuição nos CDP2.
Através da informação fornecida pelos CTT na sua carta de 07.10.2016, é possível concluir que a percentagem de objetos, por serviço, naquela data, alvo de atividades de tratamento e pré-distribuição nos CDP, ou seja, objetos cuja divisão automatizada máxima possível é por giro (CP7), são as que constam da figura seguinte.
Figura 10. Percentagem de correio sujeito a atividades de tratamento e pré-distribuição para distribuição nos CDP (IIC)
(FIC) Fonte: ANACOM, baseado na informação da carta dos CTT de 07.10.2016.
Ou seja, apenas o correio normal e o direct mail são alvo de divisão por sequenciamento (prontos a distribuir pelo carteiro). Aliás, estes dois serviços são, praticamente na totalidade, alvo de tratamento automatizado que permite que cheguem aos CDP emaçados e prontos a distribuir pelo carteiro. Os restantes serviços, apesar de algum nível de automatização (no máximo divisão por CP7), precisam sempre de algum tipo de tratamento manual por parte dos carteiros nos CDP para que fiquem prontos a ser distribuídos.
Dois principais fatores influenciam a impossibilidade de sequenciamento: o formato (médio e volumoso) e o caráter prioritário dos objetos (neste caso, essencialmente por uma questão de permitir o seu tratamento de modo a não atrasar o seu encaminhamento para os CDP de destino, dada a sua menor escala em termos de tráfego). Daí que, de acordo com informação veiculada pelos CTT na referida carta de 07.10.2016, se conclua que a maioria dos envios de formato médio e volumoso apenas é, no CPL, objeto de divisão automatizada por CDP, pelo que é objeto de atividades de divisão por giro e sequenciamento nos CDP:
a) no caso dos envios de correio normal e de direct mail, (IIC) (FIC) dos envios de formato médio, e a totalidade dos envios de formato volumoso, são objeto de divisão por CDP no CPL, carecendo assim de atividades de tratamento adicional (divisão ao giro e sequenciamento) no CDP;
b) no caso do correio editorial não prioritário, (IIC) (FIC) a (IIC) (FIC) é dividido por CDP no CPL, carecendo também de atividades de divisão ao giro e sequenciamento no CDP.
Tendo tais factos em conta, esta Autoridade entende que um eventual acesso à rede dos CTT nos CDP só poderá ser admissível para objetos não finos e não prioritários, uma vez que a maioria destes objetos não é sujeito a tratamento automatizado nos CPL. Desta forma, a Iberomail poderá entregar tais objetos diretamente nos CDP com algum nível de tratamento [CP7 ou CP10 (sequenciamento)], tendo os funcionários dos CTT, posteriormente, de efetuar as tarefas de tratamento e pré-distribuição que já executam para este tipo de objetos.
Não obstante, da informação remetida pelos CTT e do seu Relatório de Gestão 2016, resulta que é sua intenção, no período (IIC) (FIC), efetuar investimento em equipamentos que permitirão obter (IIC) (FIC) níveis de tratamento automatizado de objetos não finos. Tal permitirá que, de forma automatizada, os CTT consigam sequenciar objetos, ficando os mesmos prontos a distribuir pelo carteiro sem que seja necessário qualquer tipo de tratamento manual nos CDP. O nível de objetos não finos tratados de forma automatizada ao nível de sequenciamento pode chegar aos (IIC) (FIC), segundo os CTT, dependendo do número de equipamentos utilizados (ver Figura 3).
Neste sentido, embora se estime que a imposição de acesso nos CDP para envios não finos não terá atualmente impacto relevante ao nível da eficiência dos processos propriamente ditos, o impacto poderá ser relevante, a prazo, caso os CTT efetuem investimentos no sentido de garantir níveis elevados de tratamento automático (com sequenciamento) dos formatos não finos no CPL, pelo que essa situação terá de ser acautelada numa decisão de acesso aos CDP.
Custos
Com o acesso aos CDP de destino para este tipo de objetos, estima-se que os CTT (i) evitem, por um lado, custos decorrentes de poupanças operacionais a nível de aceitação nos estabelecimentos postais e nos CPL, tratamento e transporte, mas, por outro lado, (ii) incorram em custos incrementais relacionados com o investimento necessário para dotar os CDP pelo menos de condições de aceitação de objetos postais, podendo haver também custos associados a pré-tratamento dos envios (se houver incremento dos envios a tratar manualmente nos CDP) e custos de adaptação de espaços.
Caso o custo de acesso aos CDP não seja inferior, numa margem razoável, ao custo de acesso nos CPL, o mesmo poderá não ter interesse para a Iberomail.
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Custos incrementais
Segundo as já referidas estimativas dos CTT quanto ao custo de dotar os CDP de condições de aceitação de objetos postais, esse custo estará entre os (IIC) (FIC) e os (IIC) (FIC) euros anuais por CDP.
O referido valor tem subjacente (i) a compra de equipamentos em sistemas de informação e (ii) a contratação3 de um colaborador (carteiro/distribuidor ou atendedor) por CDP para aceitação de correio, estando este último custo entre os (IIC) (FIC) e os (IIC) (FIC) euros anuais, por CDP. Tendo em conta os dias úteis no ano (cerca de 247) e considerando um horário de trabalho de (IIC) (FIC) por dia, o custo incremental da entrega nos CDP é de cerca de (IIC) (FIC) a (IIC) (FIC) euros por hora de aceitação.
Em termos unitários, (até certo ponto) tanto menor será o custo incremental de aceitação quanto maior for o tráfego de acesso injetado nos CDP.
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Custos evitados
Seguidamente, apresenta-se, com base em algumas assunções, uma análise dos custos que se estimam que possam ser evitados pelos CTT com o acesso à rede nos CPL de origem e CDP de destino.
Foram considerados os serviços de correio normal e direct mail 4 acima de 50 gramas, correio editorial, encomendas, em ambos os segmentos ocasional e contratual5 (atualmente denominados de preços base e preços de quantidade). Com a informação disponível não é possível calcular os eventuais custos de acesso no CPL de destino, mas estes serão, obviamente, menores ou iguais que os custos de acesso no CPL de origem.
Os custos evitados foram calculados tendo como ponto de partida os dados do Sistema de Contabilidade Analítica (SCA) de 2015 (demonstrações de resultados dos custos unitários e informação de suporte) e o relatório de auditoria ao SCA de 2014. Tendo em conta a informação disponível, foram feitas algumas assunções de forma a que o cálculo de custos evitados fosse possível. Para suportar estas assunções utilizou-se o referido relatório de auditoria ao SCA de 2014, que contém uma análise das chaves de gastos relativos a cada fase operacional.
Assim, considerou-se o seguinte cenário de custos evitados com o acesso no CPL de origem:
Aceitação
Foram apenas considerados gastos relativos (i) aos BCE (Norte, Sul e Centro), e (ii) à gestão de rede do centro de operações de correio empresarial6. Neste cenário manter-se-ão (IIC) (FIC) dos custos de aceitação, ou seja, considera-se que os restantes (IIC) (FIC) são custos evitados.
Transporte
Assumiu-se que se mantêm os custos de transporte que os CTT têm atualmente.
Tratamento
Assumiu-se que os CTT eliminarão (IIC) (FIC) dos gastos de tratamento7 e manteve-se a totalidade dos custos de gestão de rede que são alocados à operação de tratamento. Neste cenário manter-se-ão (IIC) (FIC) dos custos de tratamento.
Distribuição
Assumiu-se que existirão metade dos gastos de cargas e descargas nos CDP, por se considerar que o tráfego de acesso à rede não incorre em custos de cargas e que o custo da atividade “cargas” corresponde a metade do custo total de “cargas e descargas”. Neste cenário manter-se-ão (IIC) (FIC) dos custos de distribuição.
Outros custos
Assumiu-se que se reduzem em proporção igual à proporção de redução de custos operacionais.
Conclui-se, pela tabela seguinte, que os custos médios evitados possam variar entre os (IIC) (FIC) (correio editorial) e os (IIC) (FIC) (encomendas), dependendo do seu peso e modalidade de serviço.
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Custo total médio (€) |
Custo médio CPL de origem (€) |
Custo total médio evitado (%) |
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CORREIO NORMAL, serviço nacional, 50 g a 2000 g |
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(IIC) |
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JORNAIS E PUBLICAÇÕES PERIÓDICAS, serviço nacional, até 2000 g |
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ENCOMENDAS, serviço nacional, até 10 kg |
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DIRECT MAIL, serviço nacional, 50 g a 2000 g |
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(FIC) |
Fonte: Cálculos ANACOM com base em dados do SCA de 2015 e relatório de auditoria ao SCA de 2014.
Para o universo de serviços para os quais a Iberomail pretende acesso (correio normal e direct mail com peso acima de 50 gr, correio editorial e encomendas), estima-se que o custo global médio dos CTT, nos segmentos ocasional e contratual, é de (IIC) (FIC) euros. Estima-se que o acesso à rede nos CPL evitaria cerca de (IIC) (FIC) euros, em média, sendo o custo médio por objeto igual a (IIC) (FIC) euros.
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Custo médio por objeto |
(IIC) |
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Custo evitado médio no CPL |
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Custo médio por objeto no CPL |
(FIC) |
Fonte: Cálculos ANACOM com base no SCA de 2015 e relatório de auditoria ao SCA de 2014.
Relativamente a um eventual acesso nos CDP de destino, considerou-se o seguinte:
Aceitação
Foram apenas considerados os gastos relativos à gestão de rede do centro de operações de correio empresarial8. Neste cenário manter-se-ão (IIC) (FIC) dos custos de aceitação, ou seja, considera-se que os restantes (IIC) (FIC) são custos evitados.
Transporte e Tratamento
Assumiu-se que deixarão de existir, pois considera-se que os objetos já são entregues no CDP ordenados e separados pelo operador de acesso.
Distribuição
Assumiu-se que existirão metade dos custos de cargas e descargas nos CDP, por se considerar que o tráfego de acesso à rede não incorre em custos de cargas e que o custo da atividade “cargas” corresponde a metade do custo total de “cargas e descargas”. Neste cenário manter-se-ão (IIC) (FIC) dos custos de distribuição.
Outros custos
Assumiu-se que se reduzem em proporção igual à proporção de redução de custos operacionais.
Conclui-se, através da tabela seguinte, que os custos médios evitados possam variar entre os (IIC) (FIC) (correio editorial) e os (IIC) (FIC) (encomendas), dependendo do seu peso e modalidade de serviço.
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Custo total médio |
Custos operacionais médios no |
Custo total médio |
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CORREIO NORMAL, serviço nacional, 50 g a 2000 g |
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(IIC) |
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JORNAIS E PUBLICAÇÕES PERIÓDICAS, serviço nacional, até 2000 g |
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ENCOMENDAS, serviço nacional, até 10 kg |
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DIRECT MAIL, serviço nacional, 50 g a 2000 g |
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(FIC) |
Fonte: Cálculos ANACOM com base no SCA de 2015 e relatório de auditoria ao SCA de 2014.
Tendo em conta o universo de serviços para os quais a Iberomail pretende acesso, e considerando os segmentos ocasional e contratual, verifica-se, como já referido, que o custo médio dos CTT é igual a (IIC) (FIC) euros por objeto. Crê-se que o acesso nos CDP permita evitar (IIC) (FIC) euros, passando esse custo médio a ser igual a (IIC) (FIC) euros.
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Custo médio por objeto |
(IIC) |
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Custo evitado médio no CDP |
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Custo médio por objeto no CDP |
(FIC) |
Fonte: Cálculos ANACOM com base no SCA de 2015 e relatório de auditoria ao SCA de 2014.
1 Correspondências e correio editorial.
2 A que acrescem os envios de encomendas.
3 Uma vez que, segundo os CTT, com os recursos humanos atuais não existe capacidade excedentária para desenvolver mais tarefas nos CDP, nomeadamente de aceitação.
4 A ANACOM não possui dados detalhados acerca dos custos dos envios de direct mail, por escalão de peso, pois este serviço não faz parte do serviço universal, dispondo apenas de valores agregados de custos e tráfego, sendo os dados mais recentes referentes ao ano de 2015. Assim para efeitos deste exercício, os valores do direct mail do ano 2015 foram repartidos por escalão de peso e fase operacional (neste caso, apenas no que se refere a custos) utilizando-se os dados mais recentes disponíveis de custos e tráfego, por escalão de peso, relativos a este serviço, dados esses referentes ao SCA de 2011.
5 O cálculo dos custos evitados teve como base a consideração das chaves de imputação de custos de cada fase operacional, conforme dados do sistema de contabilidade analítica dos CTT. Desconhecendo-se qual a percentagem de custos constante dessas chaves que são imputados aos segmentos ocasional e contratual, respetivamente, optou-se por utilizar, para efeitos de cálculo de custo evitado, os custos subjacentes à prestação dos serviços na globalidade, ou seja, tendo em conta os dois segmentos (ocasional e contratual).
6 Não se consideraram, por se considerarem evitados, gastos relativos a (chaves de imputação):
- lojas de correio;
- rede de agentes de produtos postais;
- postos de correio;
- estação online;
- venda de produtos financeiros nas lojas de correio;
- gestão de rede de atendimento.
7 Assume-se que os prestadores de serviços postais entregarão os envios no CPL já com algum nível de tratamento/sequenciamento.
8 Não se consideraram, por se considerarem evitados, gastos relativos a (chaves de imputação):
- lojas de correio;
- rede de agentes de produtos postais;
- postos de correio;
- estação online;
- venda de produtos financeiros nas lojas de correio;
- gestão de rede de atendimento.
