1. Âmbito e enquadramento legal

1.1. Compensação dos PSU

A Lei das Comunicações Eletrónicas¹ (LCE) estabelece o direito ao ressarcimento pelos custos da prestação do serviço universal (SU). Nos termos do n.º 1 do artigo 97.º é referido que o(s) prestador(es) do serviço universal (PSU) têm direito a receber uma compensação pelos custos incorridos pela prestação do SU caso estejam preenchidos dois requisitos cumulativos: (i) se verifique a existência de custos líquidos do serviço universal (CLSU) e (ii) estes sejam considerados um encargo excessivo pela Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM).

Por sua vez, o artigo 95.º, n.º 1, prevê que, sempre que a ANACOM considere que a prestação do SU pode constituir um encargo excessivo para os respetivos prestadores, deve calcular o custo líquido da obrigação de SU procedendo da seguinte forma: (i) através do cálculo do custo líquido da obrigação de SU, tendo em conta quaisquer vantagens de mercado adicionais de que beneficiem os prestadores, em conformidade com uma metodologia definida pela ANACOM (alínea a)); ou (ii) mediante recurso ao valor indicado pelo PSU num mecanismo de designação previsto na lei (alínea b)).

Quando se verifica a  existência de CLSU que sejam considerados excessivos, a LCE dispõe no seu artigo 97.º que o pagamento da compensação devida possa provir, alternativa ou cumulativamente: (i) de fundos públicos (cf. alínea a)) e/ou (ii) da repartição do custo pelas empresas que ofereçam, no território nacional, redes de comunicações públicas e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, devendo, neste caso, ser instituído um fundo de compensação administrado pela ANACOM ou por outro organismo independente designado pelo Governo (cf. alínea b) do n.º 1 e n.º 2 do mesmo preceito).

Em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 95.º da LCE, a ANACOM aprovou em 09.06.2011 a decisão relativa ao conceito de encargo excessivo – definindo as condições em que a prestação do SU seria passível de representar um encargo excessivo – e a decisão relativa à metodologia a aplicar no cálculo dos CLSU², tendo sido estabelecido na decisão relativa ao conceito de encargo excessivo que a metodologia de cálculo dos CLSU aprovada pela ANACOM seria aplicada no período posterior a 01.01.2007 e até que o(s) PSU designado(s) por meio de concurso iniciasse(m) a prestação desse serviço.

Quanto ao(s) PSU(s) designado(s) por meio de concurso importa relembrar que a ANACOM, por decisão de 07.02.2012, estabeleceu que os valores que resultarem dos concursos 1 (serviço telefónico em local fixo) e 2 (oferta de postos públicos) serão considerados encargo excessivo e como tal objeto de financiamento nos termos e condições fixados nos instrumentos do concurso e nos instrumentos de criação do fundo de compensação. Nada se referiu quanto a valores de custos líquidos que eventualmente viessem a resultar do concurso relativo ao serviço de listas e informação de listas, atendendo a que, na altura, não se equacionava o financiamento desta prestação do SU, que à data foi entendida como globalmente rentável.

Posteriormente, com a aprovação pela ANACOM, em 30.01.2015, das novas especificações relativas a essa prestação do SU, alterou-se o respetivo paradigma de financiamento, que passou de um sistema de “remuneração” ao Estado para um sistema de “compensação” a pagar ao PSU. Na Portaria n.º 50-A/2015, de 25 de fevereiro, que aprovou o programa do concurso e o caderno de encargos do procedimento de concurso público para a seleção da entidade a designar para a prestação do SU de disponibilização de uma lista telefónica completa e de um serviço completo de informações de listas, ficou previsto que os “os encargos associados a este concurso, correspondentes ao valor do referido financiamento, serão suportados pelo fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas, em conformidade com o disposto na Lei n.º 35/2012, de 23 de agosto”.

1.2. Financiamento do SU

A Lei n.º 35/2012, de 23 de agosto, na sua redação atual (doravante Lei do Fundo), concretiza o mecanismo de financiamento previsto no artigo 97.º da LCE ao criar o fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas (FCSU). Nos termos dessa lei foi decidida a repartição dos custos do SU pelas empresas que, no território nacional, oferecem redes de comunicações públicas e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público e definidos os critérios de repartição dos CLSU pelas referidas empresas.

O FCSU destina-se ao financiamento dos CLSU determinados no âmbito dos concursos de designação de PSU, bem como ao financiamento dos CLSU referidos no capítulo V da mesma Lei, relativos ao período anterior à designação do PSU por concurso³ (vide artigo 6.º da Lei do Fundo).

Nos termos da Lei do Fundo estão obrigadas a contribuir para o FCSU, as empresas que oferecem, no território nacional, redes de comunicações públicas e ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público que, no ano civil a que respeitam os custos líquidos, tenham registado um volume de negócios elegível no sector das comunicações eletrónicas que lhes confira um peso igual ou superior a 1% do volume de negócios elegível global do sector (vide artigo 2.º).

Relativamente aos CLSU incorridos no período anterior à designação de PSU por concurso, o artigo 17.º da Lei do Fundo estabelece que o FCSU deve ser acionado para o financiamento dos CLSU incorridos até ao início da prestação do SU pelo prestador ou prestadores que vierem a ser designados por concurso sempre que se verificarem os seguintes requisitos, os quais também já decorrem da LCE (n.º 1 do artigo 97.º):

“a) Se verifique a existência de custos líquidos, na sequência de auditoria, que sejam considerados excessivos pela ANACOM, de acordo com o previsto na alínea a) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 95.º e nos artigos 96.º e 97.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, alterada e republicada pela Lei n.º 51/2011, de 13 de setembro;

b) O prestador do serviço universal solicite ao Governo a compensação dos custos referidos na alínea anterior”.

Prevê ainda o n.º 4 deste artigo que o PSU deve solicitar ao Governo a compensação dos CLSU que sejam aprovados na sequência de auditoria no prazo máximo de cinco dias úteis após a notificação da decisão final de aprovação do valor dos referidos custos pela ANACOM, determinando o n.º 5 que o cumprimento das obrigações referidas nos números anteriores, nos prazos aí previstos, constitui requisito do financiamento dos CLSU incorridos no período anterior à designação por concurso.

Em cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 96.º da LCE, que determina que todas as contas e informações pertinentes para o cálculo do CLSU são objeto de auditoria efetuada pela ANACOM  ou por outra entidade independente das partes interessadas e posteriormente aprovadas por esta Autoridade, a ANACOM submeteu as estimativas de CLSU apresentadas pela MEO – Serviços de Comunicações e Multimédia, S.A. (MEO) relativas à prestação do SU no período anterior à designação do PSU por concurso referentes a 2014⁴ a auditoria que foi adjudicada à empresa AXON Partners Group Consulting S.L. Por deliberação de 27.10.2016, a ANACOM, na sequência dos resultados da auditoria e da declaração de conformidade emitida pelos auditores, aprovou os valores finais de CLSU relativos a 2014, abrangendo apenas o período anterior à atual prestação do SU por concurso, no valor global de 7.721.670,71 euros (sete milhões, setecentos e vinte e um mil, seiscentos e setenta euros e setenta e um cêntimos).

A MEO foi notificada da decisão final relativa à aprovação dos CLSU relativos a 2014 em 02.11.2016, tendo esta empresa solicitado ao Governo a respetiva compensação em 07.11.2016 (cuja entrada no Ministério da Economia foi registada a 08.11.2016), dentro do prazo fixado no n.º 4 do artigo 17.º da Lei do Fundo.

O Governo, através de ofício recebido nesta Autoridade a 04.12.2017, informou a ANACOM da concordância do Secretário de Estado das Infraestruturas e do Secretário de Estado do Tesouro com o requerimento apresentados pela MEO para acionamento do FCSU com vista ao ressarcimento dos CLSU relativos a 2014, aprovados pela ANACOM em 2016.

Atento o exposto, conclui-se que estão preenchidos os requisitos definidos no artigo 17.º da Lei do Fundo – (a) existência de CLSU, na sequência de auditoria, os quais tenham sido aprovados e considerados excessivos pela ANACOM e (b) solicitação pela MEO ao Governo da compensação dos CLSU aprovados pelo ANACOM, no prazo máximo de cinco dias úteis após notificação da respetiva decisão final – para que, através do FCSU seja assegurado o financiamento dos CLSU aprovados em 2016 referentes aos CLSU de 2014 (no período anterior à designação do PSU por concurso público).

Quanto ao CLSU incorridos no período posterior à designação do(s) PSU(s) por concurso, a Lei do Fundo estabelece no artigo 6.º que o fundo de compensação se destina ao financiamento dos CLSU determinados no âmbito dos concursos a que se refere o n.º 3 do artigo 99.º da LCE e considerados excessivos pela ANACOM, definindo, nos seus artigos 10.º e 11.º, respetivamente, o critério de repartição dos custos líquidos e o lançamento das contribuições.

A este respeito, a ANACOM estabeleceu, por decisão de 07.02.2012, conforme referido no ponto acima, que os valores que resultassem dos concursos (que, na altura, apenas abrangiam as prestações relativas à ligação a uma rede de comunicações pública em local fixo e de serviços telefónicos acessíveis ao público e à oferta de postos públicos) seriam considerados encargo excessivo. Com a posterior alteração do paradigma associado à disponibilização de uma lista telefónica completa e de um serviço completo de informações de listas, também esta prestação do SU foi considerada passível de constituir um encargo excessivo e, por isso, no âmbito do concurso que levou à respetiva adjudicação, foi prevista a remuneração do PSU a designar para assegurar esta prestação.

Em sequência e em conformidade com o disposto no artigo 97.º, n.º 1 da LCE, os custos líquidos resultantes de todas as prestações do SU foram e são considerados excessivos e, como tal, devem ser objeto de financiamento nos termos e condições fixados nos respetivos instrumentos dos concursos, bem como na lei que procede à criação do FCSU.

Neste contexto, releva-se que dos contratos assinados entre os PSU designados por concurso e o Estado Português, consta o valor dos CLSU a compensar e as regras a aplicar quanto ao financiamento dos custos em causa decorrentes da prestação do SU, vd. cláusula 13.ª dos contratos (i) referentes à ligação a uma rede de comunicações pública em local fixo e aos serviços telefónicos acessíveis ao público e à oferta de postos públicos, ambos celebrados em 2014 e (ii) referente à disponibilização de uma lista telefónica completa e de um serviço completo de informações de listas, celebrado em 2015.

Apresentam-se nas tabelas seguintes os valores de compensação dos CLSU incorridos pelos PSU ao abrigo da prestação do SU no âmbito dos referidos contratos assinados com o Estado português.

Tabela n.º 1 – CLSU incorridos pela NOS Comunicações, S.A. em 2016 relativos ao SU de ligação a uma rede de comunicações pública em local fixo e de serviços telefónicos acessíveis ao público

	Nº de dias de prestação do serviço em 2016	Nº total de dias do ano 2016	Componente 1 Ligação a uma rede de comunicações pública em local fixo e de serviços telefónicos acessíveis ao público		Componente 2 Oferta dirigida aos reformados e pensionistas			Valor de compensação pelos CLSU
	D	M	Valor de financiamento global	valor a financiar =  (1/5 valor financiamento global x D/M)	Vu5	Ms6	valor a financiar =  Vu x Ms x D/M
ex-ZON	366	366	2.550.000,01 €	510.000,00 €	1,518000006402 €	0	0,00 €	510.000,00 €
ex-Optimus			7.050.000,01 €	1.410.000,00 €	0,00 €	0	0,00 €	1.410.000,00 €
NOS COMUNICAÇÕES, S.A.								1.920.000,00 €

Fonte: Contratos assinados entre o Estado Português e a ex-ZON e entre o Estado Português e a ex-Optimus e cálculos da ANACOM.

Tabela n.º 2 – CLSU incorridos pela MEO em 2016 relativos à prestação do SU de oferta de postos públicos

	Nº de dias de prestação do serviço em 2016	Nº total de dias do ano 2016	Valor de financiamento global	Valor de compensação pelos CLSU = (1/5 valor financiamento global x D/M)
	D	M
MEO - Serviços de Comunicações e Multimédia, S.A.	366	366	12.333.000,00 €	2.466.600,00 €

Fonte: Contrato assinado entre o Estado Português e a ex-PTC e cálculos da ANACOM.

Tabela n.º 3 – CLSU incorridos pela MEO em 2016 relativos ao SU de disponibilização de uma lista telefónica completa e de um serviço completo de informação de listas

	Nº de dias de prestação do serviço em 2016	Nº total de dias do ano 2016	Componente 1 Componente variável de financiamento por lista telefónica impressa comprovadamente entregue a utilizadores finais que expressamente a tenham solicitado			Componente 2 Componente fixa de financiamento		Valor de compensação pelos CLSU
	D	M	Vu7	Ns8	valor a financiar =  Vu x Ns x D/M	Valor de financiamento global	valor a financiar =  (1/3 valor financiamento global x D/M)
MEO - Serviços de Comunicações e Multimédia, S.A.	366	366	0,451 €	6.210	2.800,71 €	1.900.000,00 €	633.333,33 €	636.134,04€

Fonte: Contrato assinado entre o Estado português e a MEO em 10.07.2015 e cálculos da ANACOM.

De notar que o financiamento dos CLSU incorridos pela MEO referentes ao SU de disponibilização de uma lista telefónica completa e de um serviço completo de informação de listas prevê uma componente variável. O valor de financiamento dessa componente decorre da multiplicação do valor unitário relativo ao financiamento por lista (0,451 euros) pelo número de listas expressamente solicitadas e comprovadamente entregues em 2016.

Em 2016 o número de listas telefónicas impressas entregues foi de 6.210 listas (6.103 entregues nos endereços indicados pelos utilizadores finais e 107 nas lojas da MEO designadas para o efeito), correspondendo a listas solicitadas ainda em 2015.

De acordo com o estabelecido no n.º 4 da cláusula 13.ª do contrato para a prestação desta componente do SU, o contraente público pode, para determinação do financiamento da componente variável, diretamente, ou através da ANACOM, proceder à realização de auditorias para avaliar a exatidão da informação prestada pela MEO.

Atento este enquadramento a ANACOM, por comunicação de 07.07.2016 dirigida ao Chefe de Gabinete de S.E. o Secretário de Estados das Infraestruturas (SEI), solicitou orientação sobre se o Governo pretendia que a ANACOM promovesse a realização de auditoria ao número de listas telefónicas impressas expressamente solicitadas e comprovadamente entregues pela MEO em 2016, apesar de se reconhecer estar?se perante um número reduzido de listas a distribuir e, consequentemente, de uma verba muito reduzida a disponibilizar pelo FCSU.

Em 25.07.2016, o Governo comunicou à ANACOM que, face ao valor diminuto do contrato e número de cidadãos abrangidos pela medida, e face aos custos inerentes de uma operação de auditoria a realizar via ANACOM, se dispensava a realização da referida auditoria.

Sem prejuízo, a ANACOM solicitou à MEO informação detalhada quanto às listas solicitadas e entregues, incluindo cópias de comprovativos de entrega, sendo que após a prestação de diversos esclarecimentos e informações adicionais, a ANACOM considera que o valor comunicado pela MEO de 6.210 listas solicitadas e entregues constitui o valor a considerar para efeitos do cálculo do financiamento desta prestação, na parte que respeita à componente variável.

Resulta assim que, relativamente a 2016, o valor global a compensar de CLSU incorridos pelos PSU ao abrigo dos contratos, é de 5.022.734,04 euros (cinco milhões, vinte e dois mil, setecentos e trinta e quatro euros e quatro cêntimos)⁹.

Em 14.12.2017 foi aprovado o sentido provável de decisão (SPD) tendo sido sujeito a audiência prévia das entidades obrigadas a contribuir para o fundo de compensação, de acordo com o disposto nos artigos 121.º e 122.º do CPA, pelo prazo de dez dias úteis. Foi igualmente sujeita a audiência prévia, pelo mesmo prazo, a fixação ou alteração dos valores relativos ao volume de negócios elegível, na sequência de auditoria ou de verificação efetuada pela ANACOM.

Foram recebidas, dentro do prazo, as pronúncias da Dialoga – Servicios Interactivos, S.A., MEO – Serviços de Comunicações e Multimédia, S.A, Nextweb – Prestação de Serviços na Área da Internet, Lda., NOS Comunicações, S.A, NOS Madeira Comunicações, S.A., NOS Açores Comunicações, S.A. e Vodafone Portugal – Comunicações Pessoais, S.A..

Com o procedimento de audiência prévia dos interessados deu-se, assim, cumprimento ao disposto no n.º 4 do artigo 11.º da referida Lei, aplicável diretamente e também por força da remissão prevista no n.º 3 do artigo 19.º da Lei do Fundo, que exige que se submeta a audiência prévia, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, uma lista contendo as seguintes informações:

• Entidades obrigadas a contribuir para o fundo de compensação.
• Volume de negócios elegível (VNE) para cálculo das contribuições devidas ao fundo de compensação.
• Valor das contribuições de cada entidade, acrescido dos juros compensatórios que eventualmente sejam devidos nos termos do n.º 7 do artigo 11.º da citada lei.
• Valor da compensação a pagar ao PSU.
• Retificações e ajustamentos que se justifiquem, designadamente em função dos dados apurados relativamente ao VNE efetivamente realizado, se aplicável.

Esta decisão concretiza o definido na Lei do Fundo, especificamente no que respeita:

a) À contribuição prevista no artigo 11.º da Lei do Fundo para a compensação dos CLSU determinados no âmbito dos concursos para a designação dos PSU e incorridos por estes PSU em 2016;

b) À contribuição extraordinária prevista no artigo 18.º referente à compensação dos CLSU relativos ao período anterior à designação do PSU por concurso aprovados pela ANACOM em 2016 e que se reportam aos CLSU de 2014, no período que antecede a designação de PSU por concurso.