Segundo a MEO, a ORALL encontra-se em fase de declínio e em acentuada obsolescência tecnológica, com uma diminuição continuada da procura líquida e parque de lacetes desagregados, existindo atualmente apenas um beneficiário com atividade relevante na ORALL. Por esse facto, defende a MEO que eventuais propostas de alteração desta oferta devem-se pautar pela sua simplificação e ser sempre fundamentadas à luz da evolução expectável da procura de lacetes de cobre e de coinstalação.
A MEO releva a decisão sobre a análise de mercado1, esperando que, ao contrário do que se verificou com a consulta relativa às alterações à ORCA e à ORCE, não resultem deste processo múltiplas deliberações, incluindo ao nível dos processos em vigor, que não visem a adequação da oferta ao atual enquadramento e procura2. Com efeito, refere a MEO que o contexto atual e prospetivo do mercado de acesso ao lacete desagregado em Portugal é de um declínio acentuado do parque, conforme constata nos dados que remete abaixo apresentados na Figura 13.
Figura 1 – Evolução do parque de lacetes locais (milhares de acessos)
[Início de Informação Confidencial – doravante IIC]
[Fim de Informação Confidencial – doravante FIC]
Em termos de evolução dos pedidos de instalação, o volume mensal tem vindo a diminuir (ver Figura 2, que ilustra a evolução destes pedidos desde o início de 2016), permitindo também concluir-se que, na prática, a ORALL conta apenas com um beneficiário ativo - [IIC] [FIC].
Figura 2 – Evolução das instalações de lacetes locais
[IIC] [FIC]
Por outro lado, o número de desmontagens tem sido significativo, conforme ilustra a Figura 3.
Figura 3 – Evolução das desmontagens de lacetes locais
[IIC] [FIC]
Dos beneficiários com lacetes locais, [IIC] [FIC], o primeiro tem [IIC] [FIC] do parque que existia em 31 de março de 2017, evidenciando a MEO, com base nos dados remetidos, que [IIC] [FIC]. É inegável para a MEO que a utilização da oferta, baseada em cobre, tem vindo a registar um elevado declínio por obsolescência tecnológica, estando os beneficiários a passar os seus clientes (retalhistas) para infraestrutura própria em fibra ótica.
Esta tendência, de redução do parque, também se reflete na coinstalação, estando os beneficiários a solicitar maioritariamente desmontagens dos serviços associados, conforme tabelas da MEO4.
Assim, a MEO reitera que as alterações à ORALL devem ser fundamentadas à luz da evolução expectável da procura de lacetes de cobre e de coinstalação e ter em consideração uma efetiva análise de proporcionalidade, que pondere os benefícios projetados com os custos a impor à MEO.
Por seu turno, a NOS saúda a ANACOM pelo lançamento do procedimento sobre alterações à ORALL, o qual, na sua opinião, contribuirá, desejavelmente, para uma operacionalização mais eficiente da oferta e esclarecimento de questões operacionais que condicionam a sua otimização.
Para a NOS, esta oferta mantém-se fundamental na salvaguarda de um saudável ambiente concorrencial no acesso à infraestrutura de banda larga, mesmo quando considerado o desenvolvimento das RNG. Apesar de já não ser a principal componente de suporte das ofertas de retalho dos operadores alternativos – papel que passou a ser predominantemente assumido pelas RNG próprias – no entender da NOS, a ORALL permite assegurar uma presença nacional, como complemento à cobertura da sua rede própria. No caso particular da NOS, a ORALL assume particular relevância nas ofertas empresariais – muitas delas com características multisite – disponibilizando (suporte de) soluções de acesso5 onde não dispõe de rede própria, mas onde está coinstalada em centrais da MEO.
O desempenho da ORALL assume assim particular relevância para a NOS, porquanto serve (não só clientes residenciais, como) também pequenas e grandes empresas, sendo os acessos centrais à sua atividade, pelo que eventuais condicionamentos e constrangimentos na sua disponibilidade e funcionamento podem ter consequências graves que, no seu entender, é indispensável minimizar. Assim, passados cinco anos desde a última intervenção regulatória significativa sobre a oferta, a NOS concorda com a necessidade da sua revisão, ajustando-a à realidade atual e endereçando os problemas que, no seu entender, a mesma padece de forma sistemática.
Também a Vodafone saúda o presente procedimento de revisão da ORALL, que há muito aguarda, relembrando ter solicitado, em setembro de 2014, um conjunto de alterações a esta oferta e reiterado o seu pedido nos anos subsequentes6. Considera, contudo, preocupante que a ANACOM referisse desde logo que as propostas de melhoria fossem “devidamente fundamentadas à luz da diminuição da procura de lacetes desagregados que se tem vindo a registar”.
Com efeito, e ao contrário do seu comentário sobre indicação similar no âmbito dos procedimentos de revisão da ORCA e da ORCE, a Vodafone considera que, neste caso, é evidente que a atual reduzida procura da ORALL não decorre apenas do crescimento das redes “alternativas” dos operadores, mas também da sua fraca qualidade e ineptidão para servir como instrumento para introduzir mais concorrência no mercado. A sugestão de que esta oferta poderá não vir a ser substancialmente melhorada pelo facto de já não ser muito utilizada, associada à decisão da ANACOM (que a Vodafone critica) de não determinar a imposição do acesso à rede de fibra do operador com PMS, leva a Vodafone a questionar de que forma pretenderá, então, o regulador introduzir maior competitividade neste mercado (considerado, pelo próprio, como não competitivo na análise de mercado). Isto constitui, para a Vodafone, uma inversão grave das obrigações do regulador, porquanto é justamente pela conjugação da verificação de ausência de concorrência no mercado com o facto de a ORALL ter atualmente reduzida procura que as suas alterações deverão ser ainda mais profundas, pois, caso contrário, entrar-se-á, segundo a Vodafone, num ciclo vicioso lógico.
Reitera a Vodafone, também neste procedimento, que as várias solicitações (ao longo dos anos) para revisões urgentes (também) a esta oferta são um bom indicador de que a mesma não está apta há muito tempo e que a total ausência de resposta satisfatória do regulador foi tão determinante para o decréscimo de utilização da mesma quanto a utilização de redes e soluções alternativas e com tecnologias mais avançadas. Isto atenta a evolução e preferência dos consumidores por ofertas em pacote e o seu principal driver ser a televisão e, no entanto, a ORALL, segundo a Vodafone, o principal instrumento para os operadores alternativos se encontrarem presentes em certas áreas7, nem sequer permite uma qualidade de serviço na prestação de serviços de IPTV, dadas as suas limitações8.
Neste contexto, a Vodafone reforça que a recente diminuição do número de lacetes desagregados se prende, não apenas com a expansão da sua rede de fibra, mas sim (em todos os locais em que a Vodafone não consegue estar presente com a sua tecnologia FTTH por deficientes condições económicas para tal) com a inexistência de condições suficientes de supervisão e atualidade na ORALL.
Assim, no entender da Vodafone, a imposição de alterações a esta oferta é, naturalmente, justificada e imperativa para a prossecução dos objetivos e atribuições do regulador, decorrendo a necessária imposição de obrigações de acesso ao operador com PMS da constatação de que o mercado não é concorrencial e a ausência das melhorias solicitadas pelos operadores dificilmente garantirão uma adesão maior às ofertas ou, por conseguinte, uma promoção da competitividade do mercado9.
Sem prejuízo, a Vodafone solicita que a ANACOM efetue um procedimento detalhado, sobretudo, face à quantidade de alterações que têm vindo a ser solicitadas ao longo de vários anos e tendo em conta que a garantia de cumprimento do princípio da não discriminação apenas se poderá aferir, em primeiro lugar, mediante a análise concreta às propostas que venham a ser apresentadas pelo regulador nesta matéria e, em segundo lugar, através da supervisão eficaz do comportamento da MEO10. Neste contexto, para a Vodafone é imprescindível que o regulador reúna a totalidade das sugestões de alteração e que as submeta a consulta pública para garantir o correto funcionamento do princípio do contraditório, podendo, também neste caso, vir a verificar-se plenamente justificada a realização de uma reunião, com a presença da ANACOM, dos vários beneficiários e da MEO11, garantindo a total transparência deste processo, promovendo-se o devido contraditório sobre a resposta e as posições da MEO relativamente a este SPD e concedendo-se aos beneficiários a oportunidade de analisar os argumentos da MEO que resultarão depois nas alterações à ORALL.
Finalmente, a Oni releva que o parque de lacetes por si em uso permite suportar soluções de acesso para clientes empresariais, com recurso a tecnologias xDSL e EFM (Ethernet in the First Mile), pelo que considera fundamental não deteriorar as condições de fornecimento de lacetes na ORALL.
Assim, a Oni mantém na generalidade as propostas de melhoria apresentadas na sua carta de janeiro de 2014 (nomeadamente, as constantes dos Anexos I e III). Verificando que um número significativo das propostas comuns a várias ofertas (ver Anexo I dessa carta) foi já total ou parcialmente acolhido pela ANACOM no SPD relativo às alterações da ORCA e da ORCE12, é expectativa da Oni que, pelo menos, essas propostas sejam também adotadas na nova versão da ORALL.
A ANACOM já relevou em diversas ocasiões – incluindo no referido SPD relativo às alterações à ORCA e à ORCE, aprovado em 23.03.2017 – a reduzida procura atual por serviços de baixo débito e a (correspondente) tendência para o declínio na utilização das ofertas grossistas da MEO de acesso suportadas na rede de cobre deste operador, o que constitui um movimento natural.
Contudo, apesar dessa tendência, a ORALL ainda é uma oferta grossista fundamental para um operador com ofertas a nível nacional no mercado de grande consumo (nomeadamente no mercado residencial de banda larga), nomeadamente na angariação de novos clientes em áreas onde ainda não possui RNG. Outros operadores ainda recorrem em larga medida à ORALL para o suporte de serviços de elevada qualidade (ainda que de “baixo” débito) a clientes empresariais, especialmente nas áreas onde (ainda) não possuem rede e/ou não é rentável a instalação de fibra para o suporte desses serviços de débito mais reduzido.
E se é verdade que o parque se reduz paulatinamente13, como se reconhece, também é verdade que a ORALL suporta várias dezenas de milhares de acessos, conforme se pode verificar na Figura 4, havendo também novas instalações, como se pode observar na Figura 2.
Figura 4 – Evolução do parque total de lacetes locais desagregados
Quanto à coinstalação é de relevar que o espaço e equipamentos dos operadores coinstalados nas centrais da MEO ainda é e será utilizado, pelo menos a médio prazo, para o acesso a vários serviços grossistas, desde a interligação a acessos de elevada qualidade, para além do acesso local desagregado (e acesso agregado no âmbito da Rede ADSL PT, outra oferta suportada na rede de cobre da MEO) – ainda que se reconheça que nomeadamente ao nível dos cabos internos e blocos no repartidor haverá naturalmente mais desmontagens já no curto prazo.
Atenta a relevância da ORALL, a ANACOM também reconhece a necessidade da sua revisão, o que não é feito há vários anos, ajustando-a à realidade atual e endereçando alguns problemas que os operadores têm vindo a reportar, nomeadamente ao nível da reparação de avarias, procedimentos ainda muito relevantes dado o ainda significativo parque de lacetes desagregados e a particular sensibilidade de alguns serviços sobre ela oferecidos (nomeadamente no âmbito do mercado empresarial).
Com efeito, e conforme salientado pelos beneficiários da ORALL nas suas respostas à audiência prévia, esta oferta ainda suporta um vasto conjunto de serviços que prestam aos seus clientes finais, incluindo clientes empresariais (no âmbito nomeadamente do Mercado 4 e mercados conexos). Para este tipo de clientes, alguns com múltiplas localizações, a qualidade (do serviço) é um importante fator, pelo que a ANACOM reconhece que uma oferta grossista de melhor qualidade permite aos operadores que a ela têm que recorrer (e.g. por nessas áreas não deterem rede própria nem existirem alternativas) concorrer com o operador dominante nesses mercados. Releve-se que na sua resposta à audiência prévia do SPD de 2014 relativo ao mesmo Mercado 414, a MEO defendeu nomeadamente que “os circuitos tradicionais grossistas de baixo débito e os circuitos construídos com base na tecnologia SHDSL e lacetes de cobre [ORALL] são produtos equivalentes e substituíveis (…,) que há outras ofertas grossistas (como a ORALL) que se revelam adequadas para endereçar as necessidades dos OPS (…ou que) quanto ao Mercado de segmentos terminais de baixo débito, e ao contrário do preconizado no SPD, a MEO considera que também deve ser segmentado geograficamente, em moldes semelhantes, acrescentando-se ao critério da utilização da ORAC e ORAP a utilização da ORALL, atendendo à possibilidade real, demonstrada na prática, da prestação de circuitos alugados de baixo débito com base nesta oferta”.
Contudo, há que ter em conta que a generalidade das propostas dos operadores, agora reiteradas na sua maioria, parecem ser, de algum modo, propostas pensadas numa fase e contexto de maior dinâmica no mercado grossista de acesso ao lacete em cobre e, fundamentalmente, em que o investimento em RNG não tinha a dimensão que tem assumido mais recentemente.
Tendo em conta este enquadramento, a necessária revisão, pela ANACOM, das condições da ORALL não significa, ao contrário do referido pela Vodafone, o reconhecimento de que a menor procura por acessos fornecidos através da ORALL decorre da inaptidão da oferta para introduzir maior concorrência no mercado. Atualmente, é certo que existem redes alternativas com cobertura bastante relevante e que qualquer operador prefere ligar os clientes através da sua própria RNG a suportar esses clientes na ORALL, a não ser em determinadas condições muito específicas, nomeadamente quando os requisitos desses clientes não são muito exigentes (por exemplo ao nível do débito ou serviços que pretendem) ou em zonas em que ainda não têm cobertura em RNG.
De facto, no passado, e em condições de oferta menos exigentes15, havia operadores que em áreas mais concorrenciais tinham mais de ¼ de quota de mercado de banda larga, recorrendo essencialmente à ORALL, tendo o número total de acessos desagregados ultrapassado os 300 mil, número muito superior ao parque atual (já bastante inferior a cem mil acessos).
As alterações a impor à ORALL serão assim devidamente ponderadas à luz de uma nova dinâmica assente no desenvolvimento de RNG por vários operadores e, principalmente, do impacto que tenham tanto nos serviços a prestar, em última instância, aos consumidores (clientes dos beneficiários) como no custo da prestação do serviço regulado pela MEO.
Em qualquer caso a ANACOM procura sempre intervir de forma proporcional e tendo sempre presente que não deve intervir no regular funcionamento dos mercados nem os dirigir, não influenciando tendências ou mesmo resultados, nem privilegiando um conjunto de entidades em detrimento de outras.
Com efeito, neste contexto, a ANACOM reconhece que atualmente o investimento em rede própria (de nova geração), nomeadamente com suporte nas ofertas grossistas reguladas de acesso a condutas (ORAC) e postes (ORAP) da MEO, é a opção preferencial por parte dos operadores alternativos, não podendo a ORALL, face às limitações técnicas intrínsecas da própria rede de suporte em cobre, constituir em muitas situações uma alternativa viável a tal instrumento, ainda que constitua um complemento adequado em determinadas circunstâncias (como atrás referido).
Obviamente, não faria sentido, nas atuais circunstâncias de mercado (com os operadores a investir em fibra ótica), retomar esse investimento (na rede de cobre). Assim, a ANACOM reconhece que se mantém a relevância da ORALL, sim, mas não espera que a sua cobertura aumente, antes pelo contrário, sendo natural até que os beneficiários ponderem no futuro suprimir o acesso coinstalado em determinadas centrais locais da MEO (de menor dimensão) à medida que o parque de acessos desagregados diminui, isto prevendo que se mantém a tendência de decréscimo dos últimos anos, não existindo razões para esperar uma alteração dessa tendência no futuro.
De facto, operadores (como a própria Vodafone) há anos que não publicitam ofertas retalhistas de “baixo débito” suportadas em cobre, ainda que possam angariar, em zonas onde ainda não detêm rede própria, clientes (suportados em acesso desagregado) e, no futuro, proceder à sua migração para RNG. E se o parque de lacetes da Vodafone (e de outros beneficiários) está em queda não será fundamentalmente pelo número de avarias ou, em particular, pela falta de qualidade dos procedimentos da ORALL, mas porque, de facto, a tecnologia ADSL não permite uma oferta retalhista concorrencial em pacote com IPTV e banda larga de alto débito em simultâneo, quando comparada com as ofertas suportadas em RNG, especialmente se o acesso em cobre não está próximo da central local, já que, nesse caso, a velocidade disponibilizada é muito reduzida.
Com efeito, releva-se que as áreas (menos concorrenciais) a que a Vodafone alude são áreas de menor densidade populacional e onde os lacetes em cobre também são mais longos, logo garantindo débitos (muito) inferiores ao máximo teórico de 24 Mbps (atingível só perto da central local, com lacetes curtos e de qualidade/maior calibre) e que têm sempre de ser partilhados entre os serviços. Logo, ao contrário do defendido pela Vodafone, a diminuição da procura não decorre fundamentalmente da alegada reduzida qualidade da ORALL, nomeadamente em termos de SLA ou processos. Aliás, a oferta poderia quiçá, num cenário extremo, ter os procedimentos totalmente otimizados e eficientes (ainda que com elevados custos para a MEO e correspondentes maiores preços grossistas, que potencialmente a tornariam menos atrativa), mas tal nunca poderia compensar um menor comprimento (e/ou qualidade) do lacete, e as limitações da tecnologia ADSL. Com efeito, a ORALL não pode ser utilizada em áreas (de central) onde os operadores alternativos não estão coinstalados (nomeadamente nas áreas menos densas ou remotas).
A própria MEO, apesar de proprietária da ubíqua rede de cobre, tomou a decisão, há vários anos, de investir numa rede própria de fibra ótica que prevê atingir uma cobertura nacional ao nível da cobertura da própria rede de cobre.
Neste contexto, a médio-longo prazo é previsível também que a própria rede de cobre da MEO seja desativada, devendo esse processo, que se prevê gradual, iniciar-se pelas zonas mais densas, precisamente onde os operadores estão coinstalados e contratam acessos no âmbito da ORALL, mas que são também as zonas onde os operadores têm maior cobertura em RNG própria.
Em conclusão, a ANACOM entende dever rever a ainda relevante – em particular em determinadas áreas e para determinados serviços a prestar a jusante – oferta grossista de acesso ao lacete local, promovendo uma maior eficácia e eficiência na sua utilização pelos operadores beneficiários, nomeadamente ao nível dos procedimentos associados à reparação de avarias, mas procurando simultaneamente, num quadro de proporcionalidade, minimizar o impacto junto do operador com PMS, tendo em conta o contexto do mercado em causa e a reduzida procura pelo acesso ao lacete em cobre.
Finalmente, a ANACOM entende que o atual procedimento, conducente à imposição de alterações na ORALL, é transparente e participado, tendo permitido a todos os operadores veicularem previamente as suas propostas e entendimentos, os quais foram tidos em conta no presente documento, tendo sido o SPD sujeito a consulta pública e a audiência prévia, pelo que os operadores tiveram nova oportunidade para endereçar as matérias aqui abordadas.
1 Principalmente a indicação no suprarreferido parágrafo 5.39.
2 Na referida decisão é também mencionado que ''poderá a ANACOM também aceitar alterações à ORALL propostas pela MEO, desde que devidamente fundamentadas, e ouvidos os beneficiários''. A MEO recorda, a este propósito, as suas propostas apresentadas nas comunicações de 23.06.2015 e 06.07.2015, que considera manterem-se atuais e oportunas pelo que são reiteradas, conforme se detalha mais à frente.
3 Informação da ORALL também remetida trimestralmente à ANACOM.
4 Não sendo aqui reproduzidas, pois contêm apenas dados confidenciais, desagregados por operador.
5 Desde soluções com qualidade equivalente às ofertas para o mercado de grande consumo até soluções SHDSL de elevada qualidade.
6 Dando por reproduzidas neste procedimento todas as suas solicitações de alteração da ORALL que foram indicadas naquele requerimento.
7 Em todas as regiões em que inexistem condições económicas para construção de rede própria e que se encontram atualmente com um défice preocupante de concorrência.
8 Caso o seu requerimento de 2014 tivesse tido repercussão prática, a Vodafone sustenta que poderia ter garantido aos seus clientes, ao longo dos últimos três anos, uma qualidade de serviço que atualmente não lhe é possível garantir através da prestação de serviços assentes nesta tecnologia, dadas as limitações que lhe são colocadas; nomeadamente, nas situações de avarias em que a ORALL não prevê um valor mínimo de débito que seja compatível com IPTV, impossibilitando assim a prestação deste serviço em condições adequadas, mas também ao nível dos prazos, dos procedimentos (de instalação, de fornecimento e de reparação de avarias), dos níveis de serviço, das penalidades, etc.
9 Aliás, segundo a Vodafone, é o próprio regulador que afirma que ''Neste sentido, de acordo com a designada ''modified greenfield approach'', não se poderia concluir que, na ausência de obrigações no Mercado 3a, designadamente de acesso a condutas e a postes, mas também de acesso ao lacete local, este mercado seria concorrencial uma vez que essas obrigações, bem como a sua regulação através das respetivas ofertas de referência (ORAC, ORAP e ORALL), são fundamentais para que os operadores alternativos à MEO possam instalar e expandir as suas redes''.
10 Ainda mais premente, pelo número considerável de circunstâncias em que não existe efetivamente equivalência entre as condições de prestação dos serviços pela MEO e pelos operadores alternativos, que a Vodafone invoca fundamentadamente.
11 Para dar a conhecer os vários casos e problemas agora indicados e para que os mesmos venham a ser considerados como demonstrados e/ou suficientes para motivar as alterações solicitadas.
12 Aprovado a 23 de março de 2017.
13 Com efeito, o ritmo de diminuição do parque de lacetes desagregados mantém-se em cerca de 5% (por trimestre) ao longo dos últimos anos, como se pode observar no seguinte gráfico (dados trimestrais da ORALL).
14 Ver Consulta sobre o mercado de acesso de elevada qualidade grossista num local fixo (circuitos alugados grossistas)https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=1342496.
15 Por exemplo, quando ainda não eram aplicáveis as condições decorrentes da deliberação de 28 de março de 2012 sobre os procedimentos a cumprir na aferição da qualidade de serviço das ofertas grossistas reguladas.
