COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Comunicação da Comissão
Bruxelas, 29.9.2005
COM(20059 461 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Prioridades da política comunitária do espectro na transição para o digital no contexto da próxima Conferência Regional de Radiocomunicações da UIT, de 2006 (RRC-06)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
Índice
1. A RRC no contexto da "transição para o digital”
https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55129
1.1. Origem e âmbito da RRChttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55130
1.2. Perspectiva mais ampla da política de radiodifusãohttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55131
2. Materializar plenamente as potencialidades dos dividendos espectraishttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55132
2.1. Âmbito dos “dividendos espectrais”https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55133
2.2. Perspectiva europeia da futura utilização dos dividendos espectraishttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55134
2.3. Uma abordagem regulamentar coerente dos dividendos espectraishttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55135
2.4. Vantagens de uma harmonização à escala da UE de parte dos dividendoshttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55137
3. Impacto específico das prioridades da UE na RRChttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55138
3.1. Necessidade de uma perspectiva de futuro na abordagem do planeamento de bandas na RRChttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55139
3.2. Defender um período de transição curtohttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55140
4. Conclusãohttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55141
1- A RRC NO CONTEXTO DA "TRANSIÇÃO PARA O DIGITAL”
A presente comunicação destina-se a expor as prioridades da UE no que respeita à disponibilidade de espectro de radiofrequências no contexto da transição para o digital e da próxima Conferência Regional de Radiocomunicações da UIT, de 2006 (RRC-06). Contribui para os objectivos da iniciativa i2010 1, lançada no âmbito da agenda de Lisboa, que sublinha a importância da disponibilidade de espectro para impulsionar a inovação nas TIC e de uma maior flexibilidade na gestão deste recurso com vista à sua utilização mais eficiente.
1.1. Origem e âmbito da RRC
O planeamento das frequências para a radiodifusão sonora e televisiva tem sido coordenado a nível internacional, dado o elevado risco de interferências a longa distância originadas pela emissão de sinais de radiodifusão com antenas de elevada potência. O actual plano internacional de frequências data do Acordo Regional para a Zona Europeia de Radiodifusão (Estocolmo, 1961).
Neste contexto, a União Internacional das Telecomunicações (UIT) instituiu a Conferência Regional de Radiocomunicações (RRC) 2 para planear as novas frequências da radiodifusão terrestre digital (ou seja, as bandas 174-230 MHz e 470-862 MHz). O novo plano será aplicável no território geográfico das partes negociadoras, ou seja, a Europa, incluindo a Federação da Rússia, a África e partes do Médio Oriente 3, devendo substituir o Plano de Estocolmo acima referido. A preparação técnica da conferência na Europa é apoiada pela CEPT, que adopta Posições Comuns Europeias, ou seja, posições iniciais para negociação técnica, com vista à coordenação do processo de negociação.
1.2. Perspectiva mais ampla da política de radiodifusão
No dia 24 de Maio de 2005, a Comissão adoptou uma comunicação intitulada "Acelerar a transição da radiodifusão analógica para a digital” 4, que fixa os objectivos da política comunitária para a transição. Esta comunicação identifica os ganhos de espectro como uma das grandes vantagens da transição, nomeadamente a “capacidade de espectro libertada, em particular com o fim da televisão terrestre analógica”, bem como o facto de ser importante não impor condicionalismos indevidos à reutilização dessas bandas por serviços novos e inovadores.
O âmbito e as modalidades do futuro plano a elaborar na RRC não foram avaliados de modo sistemático face a outras possíveis abordagens, como um sistema mais descentralizado de planeamento e/ou a limitação do planeamento central a uma menor porção do espectro de radiodifusão. Assim, a perspectiva política mais ampla do processo de transição deve ser conciliada com a abordagem adoptada na RRC para o planeamento do espectro, tendo em conta o contexto mais vasto da “natureza evolutiva da radiodifusão” e o fenómeno da “convergência digital”. Concretamente, é necessário abordar a relação entre a abordagem do planeamento na RRC e a evolução dos mercados e das políticas. É fundamental chegar a acordos práticos no planeamento da RRC para fazer face àqueles desafios, especialmente quando se sabe que a duração prevista para o novo plano é de várias décadas. Deve ainda garantir-se que o plano contribua para um verdadeiro mercado interno de mercadorias e serviços, proporcionando simultaneamente flexibilidade para a reserva de espectro em função da procura em mercados locais.
2. MATERIALIZAR PLENAMENTE AS POTENCIALIDADES DOS DIVIDENDOS ESPECTRAIS
2.1. Âmbito dos “dividendos espectrais”
Com o abandono da radiodifusão televisiva analógica e a transição para a transmissão digital (com resolução e dimensão de imagem idênticas e igual número de canais), será necessária uma porção de espectro três a seis vezes menor. Isto significa que poderão ser libertados e disponibilizados 300 a 375 MHz do espectro actualmente reservado para a radiodifusão terrestre.
Tendo embora em conta factores suplementares que influenciam a utilização do espectro, como a necessidade de transmissão simultânea de canais analógicos e digitais, eventuais mudanças nas obrigações de cobertura 5, a selecção final das normas de transmissão e a substituição da transmissão terrestre por outras plataformas (p. ex., cabo e satélite), prevê-se que, no final do processo de transição, ficará disponível uma parte substancial de espectro “não utilizado” 6. Este espectro disponibilizado é frequentemente denominado “dividendos espectrais”.
2.2. Perspectiva europeia da futura utilização dos dividendos espectrais
Dada a rápida evolução dos serviços de radiodifusão e os efeitos crescentes da convergência técnica, em combinação com os progressos tecnológicos, na criação de novas oportunidades de serviços, não é possível, na situação actual, prever o peso relativo da procura futura de recursos espectrais, embora o horizonte temporal do fim da radiodifusão televisiva analógica seja cada vez mais claro. A comunicação relativa à transição para o digital estabeleceu o prazo de 2012 para o fim das transmissões analógicas. Tal significa que a utilização dos dividendos deve ser debatida e decidida nos próximos seis anos. Assim sendo, é necessário iniciar rapidamente estudos nos domínios da investigação e do desenvolvimento, das oportunidades de mercado e das necessárias medidas regulamentares e de planeamento para os recursos associados às radiocomunicações. A Comissão tenciona assumir a liderança neste contexto, em que os benefícios de uma coordenação à escala da UE são evidentes, e suscitar a colaboração activa dos Estados-Membros neste processo.
Uma das questões essenciais no contexto da transição é saber como melhor utilizar os dividendos espectrais. O Grupo para a Política do Espectro de Radiofrequências (GPER) recomendou que se distingam três categorias na procura de espectro 7:
• Espectro necessário para melhorar os serviços de radiodifusão terrestre: por exemplo, serviços de qualidade técnica mais elevada (nomeadamente TVAD), maior número de programas e/ou aperfeiçoamento da experiência televisiva (p. ex., visão multicâmaras em eventos desportivos, fluxo individualizado de notícias e outras opções “quase interactivas”);
• Recursos de radiocomunicações necessários para serviços de radiodifusão “convergentes”, que se prevê serem essencialmente “híbridos”, combinando radiodifusão tradicional e serviços de comunicações móveis;
• Frequências a reservar para novas “utilizações” não pertencentes à família de aplicações de radiodifusão. Algumas destas possíveis novas “utilizações” dos dividendos espectrais são futuros serviços e aplicações ainda não comercializados; outras são serviços e aplicações já existentes que ainda não utilizam aquelas frequências (p. ex., extensões de serviços 3G, aplicações de radiocomunicações de curto alcance).
A Comissão exorta os Estados-Membros a apoiarem o lançamento de um debate sobre a utilização dos dividendos espectrais resultantes da transição para o digital, tendo em consideração as propostas do GPER e o objectivo de garantir o mercado único dos equipamentos e serviços.
A Comissão acompanhará este processo estabelecendo as necessárias orientações nos domínios de investigação relevantes do programa de trabalho do programa IST, de modo que possam ser avaliadas tecnologias novas e inovadoras de apoio a novos serviços e aplicações que utilizam os dividendos espectrais e que possam ser quantificadas as necessidades de espectro.
De um modo mais geral, a Comissão terá em conta a realidade dos dividendos espectrais na definição das futuras orientações para a política do espectro de radiofrequências. Dado que deve ser a procura no mercado a determinar a melhor utilização dos dividendos espectrais, a Comissão já mencionou a possibilidade de tornar comercializáveis as bandas de radiodifusão 8 e irá também analisar a relevância da oferta de acesso a parte dos dividendos espectrais para utilizações não submetidas a licenciamento, bem como da possibilidade de serviços em subposição (underlay) partilharem bandas de radiodifusão. A Comissão aconselhar-se-á junto do GPER para questões específicas neste contexto.
2.3. Uma abordagem regulamentar coerente dos dividendos espectrais
Os Estados-Membros têm a obrigação de assegurar que a RRC-06 não crie obstáculos indevidos à aplicação estrita de duas directivas comunitárias, a Directiva-Quadro e a Directiva Autorização, relativas aos serviços de comunicações electrónicas, bem como de outra legislação comunitária aplicável no que respeita à futura reserva e atribuição dos dividendos espectrais. Concretamente, o acesso aos dividendos espectrais terá de obedecer ao disposto no artigo 9.º da Directiva-Quadro 9, nos termos do qual os Estados-Membros “deverão assegurar que a atribuição e consignação dessas radiofrequências pelas autoridades reguladoras nacionais se baseie em critérios objectivos, transparentes, não-discriminatórios e proporcionais”. Por outro lado, o artigo 7.º da Directiva Autorização 10 impõe requisitos suplementares no procedimento relativo à limitação do número de direitos de utilização de radiofrequências a conceder, quando adequado.
Em termos práticos, uma aplicação coerente da regulamentação comunitária deve evitar que a transição crie distorções em mercados que assentam na disponibilidade de espectro. Tendo em vista este objectivo, a Comissão promoverá um debate no Grupo para a Política do Espectro de Radiofrequências e no Grupo de Reguladores Europeus para análise das implicações regulamentares da futura reorganização dos dividendos espectrais, com vista a identificar e procurar corrigir eventuais incoerências entre Estados-Membros na aplicação da legislação comunitária.
A Comissão e os Estados-Membros devem assegurar que o tratamento regulamentar a dar aos dividendos espectrais esteja em conformidade com o quadro comunitário para os serviços de comunicações electrónicas 11 e seja coerente em toda a UE.
Além disso, a introdução de novos serviços não pertencentes à categoria de serviços de radiodifusão (nos termos dos regulamentos de radiocomunicações da UIT) nas bandas de frequências abrangidas pelo processo RRC poderá exigir um procedimento a nível da UIT/WRC de reformulação das reservas ou da partilha de reservas, em especial nos casos em que tais serviços possam causar interferências em serviços de radiodifusão fora do território da UE.
A Comissão trabalhará em conjunto com os Estados-Membros para identificar eventuais acções necessárias a nível comunitário no âmbito da preparação da WRC-07 12, bem como das negociações para a WRC, a fim de garantir a todos os potenciais utilizadores do espectro um “acesso equitativo” aos dividendos espectrais.
2.4. Vantagens de uma harmonização à escala da UE de parte dos dividendos
Os dividendos espectrais proporcionam a oportunidade de identificar frequências para novos serviços pan-europeus. Prevê-se que muitos destes futuros serviços contribuam para os objectivos da política comunitária fixados na iniciativa i2010 13, nomeadamente a criação de uma sociedade da informação mais inclusiva, que promova a qualidade de vida e reduza as clivagens regionais. Consequentemente, a Comissão considera que parte dos dividendos espectrais deve ser reservada com vista a uma harmonização 14 a nível europeu. Dado que a libertação de frequências ocorrerá a ritmos diferentes nos diversos Estados-Membros e será orientada segundo diferentes interesses, é necessária alguma coordenação a nível europeu. É prematuro prever a porção de espectro harmonizado necessária, bem como os serviços que devem funcionar nas bandas harmonizadas e os respectivos calendários. No entanto, é fundamental iniciar já uma reflexão comum em toda a UE, a fim de evitar fragmentações e o surgimento de situações “herdadas” que impedirão a posterior criação de dividendos harmonizados na UE.
A Comissão e os Estados-Membros devem assegurar um nível suficiente de harmonização das abordagens relativas aos dividendos espectrais, nomeadamente para ser possível satisfazer uma futura procura de serviços pan-europeus. Nesse sentido, os Estados-Membros e a Comissão devem:
– confirmar os benefícios e a viabilidade da harmonização de algumas bandas de frequências dos dividendos espectrais;
– analisar as características essenciais destas bandas harmonizadas, a fim maximizar o seu valor económico e social;
– elaborar uma estratégia comum de apoio ao objectivo de harmonização dos dividendos.
3. IMPACTO ESPECÍFICO DAS PRIORIDADES DA UE NA RRC
3.1. Necessidade de uma perspectiva de futuro na abordagem do planeamento de bandas na RRC
Dado não ser possível prever em pormenor e com suficiente segurança a procura futura de cada um dos possíveis serviços e modos de funcionamento nas frequências dos dividendos espectrais, o planeamento na RRC deve proporcionar suficiente flexibilidade técnica para dar resposta a uma variedade de futuros serviços de radiodifusão e permitir eventuais utilizações alternativas do mesmo espectro por outras tecnologias e serviços 15. O objectivo da flexibilidade foi já parcialmente abordado na RRC-04. No entanto, alguns aspectos técnicos incluídos nas modalidades de planeamento poderão ainda dificultar os futuros progressos tecnológicos . Deve ainda assegurar-se que as modalidades de planeamento técnico não colidam com a legislação comunitária, em especial com a directiva R&TT.
O espectro destinado à radiodifusão sonora digital está também incluído no planeamento a realizar na RRC e, embora o apoio a uma transição para a radiodifusão sonora digital seja actualmente menos pronunciado, não deixa de ser importante que os serviços de radiodifusão sonora obtenham o espectro necessário para uma migração “suave” para a infra-estrutura digital e para as diferentes normas possíveis, sem exclusão de quaisquer opções futuras.
A Comissão exorta os Estados-Membros a reverem as bases técnicas do planeamento que tem lugar na RRC para identificar requisitos restritivos desnecessários que poderão minar os princípios da flexibilidade e da neutralidade tecnológica . Tal deverá facilitar a cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão nas negociações no âmbito da RRC, com vista a minimizar os efeitos desses requisitos restritivos.
3.2. Defender um período de transição curto
Na sua comunicação relativa à transição para o digital, a Comissão manifestava o seu empenho numa transição rápida. Indicava o início de 2012 como prazo para o fim da televisão analógica nos Estados-Membros e, consequentemente, o fim do período de transição na União Europeia.
Num contexto mais vasto, a RRC terá de fixar a data a partir da qual as actuais reservas para a radiodifusão analógica deixarão de ter protecção legal contra interferências. Para a Europa, o ideal é que o fim da protecção dos canais analógicos coincida com a data proposta para o fim do analógico, ou seja, 2012. Caso os países vizinhos da UE exijam um período de protecção muito maior para as emissões analógicas, os Estados-Membros que têm fronteiras com aqueles países poderão ficar em desvantagem. No entanto, foram já seleccionados dois cenários na primeira sessão das negociações no âmbito da RRC (RRC-04): um baseia-se no prazo de 2015 para o fim da protecção dos canais de radiodifusão analógica contra interferências; o outro baseia-se num prazo que poderá ser 2030 ou posterior. Consequentemente, a Comissão recomenda que os Estados-Membros aprovem uma posição comum de negociação na RRC para apoiar o cenário baseado na data-limite mais próxima de 2012, ou seja, 2015, para o fim da protecção geral dos canais analógicos que emitem do exterior da UE.
A Comissão exorta os Estados-Membros a adoptarem uma posição comum nas negociações da RRC para garantir que o fim do período de transição, nomeadamente o fim da protecção legal geral dos canais analógicos, ocorra na data proposta mais próxima, ou seja, tão próximo quanto possível de 2012.
4. CONCLUSÃO
A transição para a radiodifusão digital é uma questão tão técnica quanto política. As decisões técnicas tomadas na RRC-06 podem influir significativamente no processo de transição para a radiodifusão digital, havendo o risco de limitarem a gama de opções que devem estar disponíveis no futuro para as entidades reguladoras e os responsáveis políticos em função do contexto evolutivo da radiodifusão, do progresso técnico e da convergência.
Além disso, deve ser tomada plenamente em consideração a perspectiva europeia. Os Estados-Membros devem maximizar o seu peso negocial adoptando posições comuns e estratégias comuns de negociação sempre que possível, começando por chegar a um verdadeiro acordo sobre o modo de tomar em consideração as principais prioridades políticas. Consequentemente, pede-se aos Estados-Membros que abordem em conjunto as questões em aberto expostas na presente comunicação e coordenem as suas acções.
A Comissão pede o apoio político do Conselho e do Parlamento Europeu para a realização dos objectivos traçados na presente comunicação
1 COM(2005) 229.
2 O processo de negociação na RRC divide-se em duas sessões: a primeira sessão teve lugar em Maio de 2004 (RRC-04), tendo sido adoptadas as condições técnicas para a concepção de um novo plano; na segunda sessão, que terá lugar em Maio de 2006 (RRC-06), será negociado o novo plano de frequências com base na procura real de frequências apresentada por cada país negociador.
3 Formalmente, trata-se da Região 1 da UIT, que inclui países situados a ocidente do meridiano 170º E e a norte do paralelo 40° S (excepto a Mongólia) e ainda a República Islâmica do Irão (120 nações no total). Na RRC, os Estados-Membros são, legalmente, as partes negociadoras. A Comissão tem uma delegação sem direito a voto nas negociações da UIT, sendo formalmente um "membro sectorial" da UIT (categoria: organizações regionais e outras organizações internacionais).
4 COM(2005) 204, referida no presente documento como a “comunicação relativa à transição para o digital".
5 A existência de obrigações menos severas no que respeita à cobertura universal reduziria significativamente a porção de espectro necessária, fazendo assim aumentar os potenciais dividendos.
6 Por exemplo, o Ofcom (UK) previu já que, no mínimo, 112 MHz poderão ser libertados para novos serviços graças à transição para o digital no Reino Unido. Esta parcela de espectro que se prevê ser libertada no Reino Unido é apenas uma parte dos dividendos tal como definidos no presente documento, dado que abrange apenas novos serviços distintos dos serviços de radiodifusão.
7 Parecer do GPER: “Impact on spectrum of the switchover to digital broadcasting”, ref. RSPG04-55, http://rspg.groups.eu.int
8 COM(2005) 400.
9 Directiva 2002/21/CE relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas.
10 Directiva 2002/20/CE relativa à autorização de redes e serviços de comunicações electrónicas.
11 Bem como com a futura legislação resultante da revisão em curso do quadro regulamentar.
12 Conferência Mundial de Radiocomunicações da UIT de 2007.
13 Ver nota 1.
14 O termo “harmonização” deve ser entendido no contexto alargado da viabilização da implantação de serviços pan-europeus, incluindo a adopção comum de abordagens flexíveis da gestão do espectro, como a comercialização de espectro e a utilização não submetida a licenciamento.
15 Este objectivo é também defendido pelo Grupo para a Política do Espectro de Radiofrequências. Ver igualmente o parecer mencionado na nota 7
