1. Enquadramento
Por Deliberação de 21/04/03, foi aprovado o Sentido Provável da Deliberação relativa à oferta grossista “Rede ADSL PT” da PT Comunicações1https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55129 . Essa Deliberação foi notificada às partes interessadas para se pronunciarem, por escrito, no prazo de 15 dias, nos termos dos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo.
No âmbito da audiência prévia foram recebidos comentários da PT Comunicações, S.A.2https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55130 (adiante designada PTC) e da PT-Multimédia.Com (adiante designada PTM.Com), Serviços de Acesso à Internet, SGPS, S.A3https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55131. e dos seguintes operadores: Media Capital Telecomunicações, S.A 4https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55132., OniTelecom - Infocomunicações, S.A.5https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55133 , Sonae.com SGPS, S.A.6https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55134 e Vodafone Telecel, Comunicações Pessoais, S.A.7https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55135.
No quadro do Sentido Provável da Deliberação, foi estabelecido que a PTC deve alterar a sua oferta “Rede ADSL PT”, até 01/06/03, no sentido de:
(a) eliminar os descontos sobre as mensalidades dos acessos locais e agregados previstos na oferta;
(b) reduzir em 20% as actuais mensalidades dos acessos locais, nas diversas classes, e dos acessos agregados;
(c) para o serviço ADSL com um débito de 512 kbps / 128 kbps, estabelecer o preço mensal da oferta grossista igual a 50% do menor preço mensal de retalho, para este débito, praticado pelas empresas subsidiárias da Portugal Telecom, SGPS.
2. Comentários de âmbito geral
Os operadores não pertencentes à Portugal Telecom, SGPS (adiante designado “Grupo PT”) consideraram o Sentido Provável da Deliberação globalmente positivo, por contribuir para a promoção de um mercado concorrencial e para o desenvolvimento dos serviços de banda larga, bem como para corrigir algumas condições que eram favoráveis às empresas subsidiárias da Portugal Telecom, SGPS.
A Sonae.Com entende que o “Grupo PT” beneficia de economias de escala e de âmbito e concerta a política de desenvolvimento tecnológico das redes de cabo e de cobre, uma vez que detém uma posição dominante no mercado de acesso à Internet de banda larga8https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55137 . Aquela posição conduz também, segundo a Sonae.Com, a uma estratégia de esmagamento de margens dos ISPs concorrentes, impedindo-os de concorrer no mercado de retalho. Sendo do interesse público a existência de concorrência no mercado, a Sonae.Com conclui ser plenamente justificada a intervenção imediata da ANACOM.
É entendimento da PTC que a oferta “Rede ADSL PT” reflecte o seu empenho no desenvolvimento da Sociedade da Informação e apresenta condições competitivas que permitiram o alargamento das ofertas de banda larga no mercado de retalho por parte dos ISPs, resultando em evidentes benefícios para os consumidores e contribuindo para a elevada taxa de penetração da banda larga observada em Portugal. Também outra empresa do Grupo PT afirma estar fortemente envolvida no desenvolvimento da Sociedade da Informação sendo nesse contexto que entende a oferta “Rede ADSL PT” e o papel que essa oferta desempenhou no alargamento das ofertas de banda larga no mercado de retalho por parte dos ISPs.
A PTC entende que a regulação de preços decorrente do Sentido Provável da Deliberação, na ausência de uma clarificação urgente do seu sentido final e da política da ANACOM nesta matéria, por implicar uma total ausência de previsibilidade da evolução dos preços grossistas, põe em causa decisões já tomadas, nomeadamente:
(i) a expansão da cobertura do serviço “Rede ADSL PT” (87% dos acesso no final de 2003); e
(ii) o desenvolvimento de novas soluções, que iriam possibilitar uma maior flexibilidade aos clientes da oferta “Rede ADSL PT”.
A PTC refere ainda que o presente Sentido Provável da Deliberação foi proferido com base e nos termos do artigo 33.º do RESFT, enquanto que anteriores Deliberações da ANACOM foram suportadas no RERPT, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 290-A/99. Este operador considera que não se encontram expostas as razões que ditaram a alteração do enquadramento regulamentar, o que, independentemente da sua legitimidade, não é consentâneo com o ambiente de certeza regulatória essencial ao desenvolvimento da actividade dos operadores. No entender da PTC, no contexto da banda larga, o regime de acesso especial à rede apenas se aplica a soluções tipo “bitstream” e não a soluções de ADSL, tal como a oferta “Rede ADSL PT”9https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55138 .
Finalmente, a PTC considera que “não existe qualquer obrigação legal que imponha à PT Comunicações a disponibilização de uma oferta do tipo da que está em causa, não sendo tal oferta objecto de qualquer regulamentação que permita à ANACOM exercer um controlo regulatório sobre a mesma”. Deste modo, a PTC entende que os preços e descontos praticados devem ser submetidos a uma análise e controlo ex-post.
Sobre esta matéria a Sonae.Com considera que a ANACOM pode suportar a sua decisão, tanto no artigo 33.º RESFT, como no artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 415/9810https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55139 . E, segundo esta entidade, nada impede a ANACOM de fundamentar a sua decisão cumulativamente em ambos os normativos. Esta empresa salienta ainda que, qualquer que seja o entendimento, a PTC está obrigada a respeitar, e a ANACOM incumbida de assegurar, o princípio da igualdade e a proibição da discriminação.
A ANACOM esclarece que a nível nacional e comunitário foi definido, como objectivo fundamental a prosseguir, o desenvolvimentos dos serviços de banda larga, nos quais os serviços baseados em ADSL assumem um carácter relevante.
A promoção de condições, ao nível do mercado grossista, que assegurem o desenvolvimento de um mercado de serviços da banda larga concorrencial ao nível do retalho são, assim, uma prioridade da ANACOM. Estas condições devem respeitar os princípios da não discriminação, transparência, igualdade e orientação para os custos e resultar numa melhoria da eficiência e do bem estar social, não podendo ser dissociadas da posição preponderante da PTC no mercado de acesso.
Com efeito, face às presentes condições de mercado e regulamentares, bem como às expectativas de curto prazo, a oferta “Rede ADSL PT” afigura-se como a única possibilidade efectiva para desenvolvimento de um mercado concorrencial e para a massificação de serviços ADSL.
Acresce que foi formalmente solicitada a intervenção da ANACOM nesta matéria com vista à correcção das distorções ao desenvolvimento de um mercado são e concorrencial. Decorre do quadro regulamentar em vigor que esta Autoridade pode, por iniciativa própria e a qualquer momento, e deve, a pedido de qualquer das partes, intervir quando tal se justifique para, nomeadamente, garantir uma efectiva concorrência.
Com efeito é entendimento da ANACOM que :
(i) a oferta de serviços xDSL pelo operador com PMS na rede telefónica fixa, na qual se incluiu a oferta “Rede ADSL PT”, é enquadrada na figura do acesso especial à rede prevista no art. 33º do RESFT;
(ii) sem prejuízo da prevalência deste regime específico, mantêm-se aplicáveis, quando compatíveis, aos operadores de redes telefónicas fixas as disposições previstas no RERPT (vide art. 1º, nº 2 do Decreto-Lei preambular que aprovou o RESFT e o art. 1º, nº 3 do RESFT), nomeadamente as constantes do seu Capítulo III.
A ANACOM já assumiu em diferentes sedes esta qualificação da oferta “Rede ADSL PT” como acesso especial à rede.
Desde logo no entendimento veiculado nos resultados da consulta pública sobre concorrência no acesso local levada a cabo em 2000, onde afirmou, embora apenas em tese, que “o acesso ao débito, embora não constituindo uma variante da OLL, deverá ser oferecido, em princípio, a partir do momento em que o ON inicie a prestação dos serviços DSL, de acordo com o princípio da não discriminação, nos termos do art. 33º do RESFT”.
Mais tarde, já no decurso da oferta “Rede ADSL PT” e a propósito do contrato de prestação desse serviço, a ANACOM esclareceu a PTC quanto ao enquadramento aplicável a esse contrato, referindo a aplicação a essa oferta do regime de acesso especial à rede.
Ficou, assim, bem patente para a PTC a construção jurídica subjacente à actuação da ANACOM.
É de relevar, também, que no âmbito do Grupo PT foi já inequívoca a integração da oferta “Rede ADSL PT” na figura do acesso especial à rede do art. 33º do RESFT.
Assim se afirma na carta da PTM.com, de 24 de Junho de 2002, que suportada no parecer legal dos seus consultores jurídicos, afirma que “sempre constituiu – como constitui – convicção da Telepac que tal oferta não seria enquadrável no regime jurídico do Decreto-Lei nº 290-A/99, de 30 de Julho, consubstanciando, assim, uma oferta de acesso especial à rede, regulada pelo art. 33º do Decreto-Lei nº 474/99, de 8 de Novembro”.
No referido parecer legal, é afirmado que “no panorama legislativo nacional actual, qualquer forma de acesso à rede local que permita que, sobre o mesmo par de cobre, um operador (no caso, um ISP), preste serviços de dados de banda larga, continuando o incumbente a prestar serviços de voz (como parece ser o caso da oferta “Rede ADSL PT” em análise) qualifica para o conceito de acesso especial à rede, sendo nessa medida regulado pelo art. 33º do Regulamento do SFT”.
Acresce que com base no enquadramento regulamentar em vigor da Oferta de Rede Aberta, a Comissão tem:
- reafirmado a aplicabilidade do princípio da não discriminação aos operadores com PMS quando utilizem as suas redes telefónicas fixas e, em particular, quando eles próprios utilizem qualquer forma de acesso especial à rede; e
- relevado que os operadores com PMS estão obrigados a satisfazer todos os pedidos razoáveis de acesso à rede, incluindo o acesso em pontos distintos dos pontos terminais habitualmente oferecidos, estendendo as suas preocupações às restrições técnicas impostas pelos incumbentes no que diz respeito aos pontos de acesso disponibilizados actualmente.
Nestes termos a ANACOM reafirma o seguinte entendimento:
(i) manutenção da qualificação da oferta “Rede ADSL PT” como acesso especial à rede, aliás como sempre se defendeu;
(ii) consequentemente, manutenção da competência da ANACOM para regular esta oferta da PTC ao abrigo e nos termos do art. 33º do RESFT e do Capítulo III do RERPT, clarificando-se que estas disposições não se excluem mas antes se complementam.
Quanto à evolução dos serviços de acesso à Internet em banda larga, é de reconhecer uma evolução marcante, com uma taxa de crescimento de aproximadamente 45% entre o final de 2002 e o primeiro trimestre de 2003. Este crescimento resulta quer de ofertas de serviços ADSL, quer de ofertas assentes na rede de cabo. Note-se, no entanto, que a quota de mercado do Grupo PT no final de 2002 era de 83% ou 71%, caso se considere o mercado de serviços ADSL ou o mercado dos serviços ADSL e serviços suportados na rede de cabo.
Assim, as estatísticas apresentadas pela PTC devem ser analisadas com precaução, sendo desejável e expectável que a presente Deliberação da ANACOM, ao introduzir condições para o desenvolvimento de maior concorrência neste mercado, contribua também para o crescimento dos serviços ADSL.
Relativamente às ofertas de serviços ADSL disponíveis ao nível da União Europeia, entende a ANACOM não ser possível efectuar comparações directas de preços, na medida em que as ofertas conhecidas reflectem soluções técnicas distintas, quer ao nível das tecnologias de suporte, protocolos e equipamentos de rede utilizados, quer ao nível dos pontos de acesso à rede disponibilizados, consubstanciando estruturas de preços diferenciadas.
3. Comentários específicos
3.1. Descontos
A Sonae.Com, admitindo que o mecanismo de “retalho menos” se aplica às diversas componentes de preços grossistas e a todas as classes de serviço, refere que a redução de 20% das mensalidades12https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55141 é absorvida pela redução do preço grossista por cliente em 50%.
A OniTelecom refere que a deliberação da ANACOM deveria prever a aplicação retroactiva da decisão ao início da operação da oferta ou a concessão de descontos devidos aos ISP’s com base no previsto nos contratos de 5 anos independentemente de terem ou não assinado contrato, por forma a que os operadores que não o assinaram não fiquem prejudicados face às empresas subsidiárias da Portugal Telecom, SGPS.
As duas empresas do Grupo PT acrescentam que os preços praticados na oferta “Rede ADSL PT” estão alinhados com os preços praticados pelas suas congéneres europeias.
De acordo com a PTC, a oferta “Rede ADSL PT” apresenta um nível de rentabilidade mínimo dos capitais investidos numa óptica de longo prazo, não sendo positiva a rentabilidade actual, o que se deve ao carácter estratégico atribuído pela PTC ao desenvolvimento da banda larga. Deste modo, afirma não poder aceitar decisões que impliquem um agravamento da actual rentabilidade negativa da oferta e, consequentemente, comprometam a viabilidade dessa oferta a longo prazo, salientando que, enquanto entidade privada, não pode ter ofertas no mercado que apresentem um nível de rentabilidade negativo de médio prazo.
A PTC considera os descontos como uma forma lícita de diferenciação de preços, desde que reflictam ganhos de eficiência13https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55142 e se pautem por critérios objectivos, salientando que:
(a) o sistema de descontos da “Rede ADSL PT” nunca pretendeu privilegiar uns operadores em relação a outros;
(b) os princípios subjacentes à construção da tabela de descontos prendem-se com incentivar os ISPs a alcançar elevados volumes de acessos e a mantê-los de forma sustentada;
(c) os descontos de volume estão alinhados com as economias de custos deste negócio e que a ANACOM reconhece como justificação para este tipo de descontos;
(d) o período de fidelização é baseado na necessidade de previsibilidade de recuperação dos investimentos e dos custos fixos bastante elevados.
A PTC considera que a média ponderada dos descontos praticados em 2003 não deve servir de critério para a fixação de um desconto geral de 20%. A este respeito, menciona que a tabela de descontos tinha associadas garantias e contrapartidas estabelecidas com base nas quantidades e no compromisso na prestação dos serviços. É ainda acrescentado que a estrutura de descontos foi definida tendo em conta:
(a) uma penetração de 100.000 acessos ADSL em 2003 repartidos em quotas idênticas às do mercado de Internet de banda estreita; e
(b) prazos contratuais entre 5 e 3 anos, tanto para o Grupo PT como para os restantes ISPs.
Tais pressupostos resultavam, segundo a PTC, num desconto médio, no final de 2003, de 10%. Assim, segundo aquele operador, fruto da ausência de agressividade comercial da generalidade dos ISPs, a rentabilidade deste serviço já se encontra abaixo dos níveis inicialmente projectados, os quais, já por si, eram reduzidos.
A PTM.Com considera não ter motivos para julgar que a forma como a oferta “Rede ADSL PT” foi estruturada14https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55143 visasse o seu favorecimento, tanto mais que na altura em que a oferta foi apresentada todos os ISPs se encontravam em posição idêntica e tinham condições semelhantes para desenvolverem o respectivo parque de acessos.
Conforme referido no Sentido Provável da Deliberação, a ANACOM entende que a prática de descontos pode não ser anti-concorrencial, o que se verifica quando (i) for justificada por diferenças ao nível dos custos incorridos na oferta do produto ou serviço, encontrando-se fundamentados, nomeadamente, à luz dos princípios da orientação para os custos, transparência e não discriminação, (ii) não afectar negativamente a concorrência no mercado e (iii) resultar numa melhoria da eficiência e do bem estar social.
A ANACOM reconhece, tal como a PTC, que dadas as características deste negócio (elevado peso dos custos fixos) existem economias de escala associadas à exploração da oferta “Rede ADSL PT”, as quais devem encontrar-se reflectidas nos preços. Neste contexto, entendendo esta Autoridade que a variável relevante deve ser o parque total de acessos, e não a contribuição de cada empresa para esse parque, uma vez que, para efeitos de custos, deve ser indiferente para a PTC quais as empresas contratam os acessos. Deve-se igualmente salientar que os descontos resultantes dessas economias não devem conduzir a distorções da concorrência.
A ANACOM entende que o desconto de fidelização também pode levar a distorções da estrutura concorrencial. Com efeito, as subsidiárias da Portugal Telecom, SGPS têm menores incentivos do que os restantes operadores para recorrer a ofertas alternativas à oferta “Rede ADSL PT”, o que as levaria a contratarem esta oferta por prazos superiores, e, assim, a terem acesso a descontos mais elevados. Acresce que, de acordo com a jurisprudência comunitária, a atribuição de descontos de fidelização por parte de uma empresa dominante não é aceitável, mesmo que as empresas concorrentes tenham vindo a conseguir aumentar quota de mercado.
Adicionalmente, a necessidade de previsibilidade de recuperação dos investimentos e de custos fixos elevados inerentes à oferta “Rede ADSL PT”, invocada pela PTC, não legitima a prática de descontos de fidelização. Por um lado, os investimentos efectuados respondem à procura global de todos os operadores e, por outro lado, existem mecanismos alternativos que permitiriam, caso fosse justificável, a obtenção dos níveis de previsibilidade da procura necessários ao equilíbrio do seu negócio, sem, no entanto, condicionarem a concorrência no mercado. Como exemplo de um mecanismo deste tipo, normalmente implementado em circunstâncias similares, destaca-se a definição contratual de métodos mais ou menos flexíveis de previsão vinculativa de procura por parte dos clientes do serviço, conjugada com penalizações por incumprimento.
Regista a ANACOM que, não obstante a PTC ter definido a estrutura de descontos estimando um desconto médio em 2003 de 10%, aquela empresa não apresentou factos novos em relação aos pressupostos utilizados por esta Autoridade para estimar o valor do desconto médio. Com efeito, a ANACOM estimou que a PTC estaria presentemente a praticar um desconto médio de 20%. Assim, a redução dos preços das mensalidades no montante desses descontos não terá impacto no proveito médio actual da PTC, permitindo apenas a definição de um preço uniforme para os diversos ISPs aderentes à oferta.
Face à questão colocada pela Media Capital, esclarece esta Autoridade que a redução de 20% incide sobre os actuais preços mensais dos acessos locais e dos acessos agregados – componentes essas sobre as quais incidia o desconto – não incluindo, assim, o preço mensal por Mbps do débito total dos acessos agregados.
Nestes termos, a ANACOM mantém o disposto no Sentido Provável da Deliberação, no sentido de (a) eliminar os descontos sobre as mensalidades dos acessos locais e agregados previstos na oferta e (b) reduzir em 20% as actuais mensalidades dos acessos locais, nas diversas classes, e dos acessos agregados.
Quanto à data de aplicação das medidas agora definidas, entende a ANACOM não dever haver lugar a retroactividade, devendo, nestes termos, a PTC alterar a sua oferta “Rede ADSL PT”, com efeitos a 01/07/03.
3.2. “Retalho Menos”
A Sonae.Com considera que a fixação de um “retalho menos” constitui uma medida adequada, por ser a mais apta a permitir um acompanhamento constante do cumprimento do princípio da não discriminação e, simultaneamente, por não restringir o desenvolvimento de novas ofertas retalhistas. Esta empresa indicou que os valores médios do preço do acesso agregado mensal por cliente podem variar entre € 7.11 e € 4.52 e que o custo adicional do ISP se aproxima – com o parque que detinha em Maio de 2003 e sem optimização do custo de conectividade internacional – de € 10.0. Considera, assim, a aplicação de um preço mensal da oferta grossista igual a 50% do menor preço mensal de retalho praticado pelas empresas do Grupo PT como tendencialmente adequada e susceptível de permitir aos ISPs começarem a auferir uma margem positiva na comercialização de serviços de retalho de acesso à Internet de banda larga.
A Sonae.Com considera ainda que a PTC deverá facturar os ISPs aplicando, ao parque de clientes activos, um valor correspondente a 50% do preço de retalho mais baixo praticado pelas empresas do Grupo PT, abandonando, por conseguinte, os conceitos de acesso local e acesso agregado15https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55144 . Ou seja, propõe, no que se refere às mensalidades, a aplicação de um:
(a) tarifário base, que diz respeito à qualidade mínima garantida na oferta “Rede ADSL PT” e que seria pago em função do preço de retalho (“retalho menos” de 50% 16https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55145);
(b) tarifário complementar, aplicável a situações de upgrade face à qualidade mínima garantida na oferta “Rede ADSL PT” e que, por conseguinte, requer o pagamento de um valor adicional, indexado à capacidade acrescida necessária para assegurar o aumento de qualidade pretendido, aplicando-se, neste caso, o actual tarifário previsto para as mensalidades dos acessos agregados e tráfego associados, reduzidos em 20% tal como previsto no Sentido Provável da Deliberação.
Ou seja, a Sonae.Com entende que a redução “retalho menos” do preço grossista compreende o acesso local e o acesso agregado, sendo esse, no seu entender, um pressuposto necessário para que a redução prevista conduza efectivamente à eliminação do esmagamento de margens e da situação de prejuízo em que se encontram os operadores.
Esta entidade refere também que, não obstante a abordagem “retalho menos” assentar num princípio de igualdade de condições de acesso ao mercado e não numa análise de orientação para os custos, nem por isso se torna despiciendo demonstrar que a redução de 50% dos preços de acesso à “Rede ADSL PT” seria sempre sustentável à luz do princípio da orientação para os custos17https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55146 .
A OniTelecom e a Sonae.Com consideram que o “retalho menos” deve ser estendido a todos os débitos de velocidade previstos. Caso contrário, entendem que o Grupo PT poderá sempre colocar no mercado ofertas com débitos diferentes, a preços mais baixos, voltando a colocar os ISPs numa situação de desigualdade de concorrência e, no limite, de esmagamento de margens.
A Media Capital entende que o preço promocional18https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55147 de € 49.90 relativo à instalação do acesso local na modalidade sem instalação de splitter deve ser mantido, tanto mais que todas as empresas subsidiárias do Grupo PT mantiveram o correspondente preço de retalho em € 50.00, o que a Sonae.Com entende consubstanciar uma prática predatória. Assim, é proposta a aplicação do “retalho menos” ao valor da instalação dos acessos locais e/ou garantir que a PTC não inutiliza os efeitos da deliberação através do aumento dos preços de instalação19https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55148 .
Relativamente à indexação do preço da oferta grossista ao menor preço de retalho praticado pelas empresas subsidiárias da Portugal Telecom, SGPS, a Media Capital salienta que uma hipotética subida do preço da (menor) oferta retalhista teria consequências na oferta grossista, com implicações directas na estrutura de custos dos restantes operadores, pelo que propõe a definição de um preço grossista e a imposição da obrigação de que entre este preço e o preço de retalho praticado pelas empresas subsidiárias do Grupo PT exista sempre um diferencial de 50%.
É ainda referido que o Sentido Provável da Deliberação nada define quanto ao procedimento a adoptar no tocante a futuras alterações nos preços de retalho praticados pelos ISPs do Grupo PT, em particular no tocante ao lançamento de campanhas promocionais que perdurem no tempo e à oferta de novas modalidades técnicas.
A PTC entende que a ANACOM não apresentou fundamentação20https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55149 para determinar a aplicação de um “retalho menos”, e considera esta medida:
(a) injustificada já que a oferta grossista é competitiva, mesmo face às melhores práticas europeias; e
(b) o valor de 50% excessivo e profundamente desfasado das tendências de mercado.
Acrescenta também que o modelo “retalho menos” só prossegue uma finalidade legítima quando o price leader é o operador incumbente ou o ISP do grupo a que esse operador pertence e quando este actua manifestamente no sentido do esmagamento da margem do retalho, o que, no entender da PTC, não corresponde à situação observada em Portugal dado que têm sido os restantes ISPs a apresentarem novas ofertas de retalho, não sendo o preço praticado pela Telepac, o qual não sofreu qualquer alteração após o seu lançamento, o mais baixo do mercado.
A PTC salienta, por outro lado, que a aplicação desta medida poderá conduzir à definição de preços grossistas até níveis insustentáveis apenas pela mera actuação dos concorrentes no mercado retalhista (e.g., guerra de preços), independentemente da adopção de qualquer critério de eficiência económica por parte dos operadores.
No entender da PTC, esta medida produzirá um de dois efeitos, ambos indesejáveis:
(a) os ISPs persistem em baixar os preços de retalho, sendo a PTC obrigada a acompanhar tais reduções nos preços grossistas, o que terá como consequência a definição de preços abaixo dos custos, desincentivando o desenvolvimento dos serviços de banda larga, ou
(b) os ISPs, à semelhança do ocorrido no âmbito do acesso à Internet de banda estreita, não reduzem os preços de retalho, aumentam as suas margens e não transferem benefícios para os utilizadores finais.
Do mesmo modo, a PTM.Com manifesta preocupação relativamente à aplicação do “retalho menos”, salientando que os preços ADSL de retalho têm estado sujeitos a uma concorrência efectiva e que a implementação de tal modelo conduzirá a uma redução dos preços grossistas até níveis insustentáveis.
A PTM.Com refere ainda que, neste cenário, e numa lógica de grupo, as empresas do Grupo PT terão necessidade de fazer opções compatíveis com o quadro regulamentar vigente, receando que, no limite, tais opções tenham de ser feitas à custas das ofertas retalhistas, ou seja, com prejuízo para a concorrência neste mercado. Por outro lado, considera que esta medida não premeia o esforço desenvolvido, mesmo sabendo que tal esforço se traduziria numa rentabilidade negativa no curto prazo.
Actualmente, a Telepac detém uma quota de cerca 80% dos acesso fornecidos, encontrando-se em posição de beneficiar de economias significativas decorrentes da estrutura de descontos da oferta grossista e, eventualmente, também de economias de escala, podendo, assim, disponibilizar, no mercado de retalho, ofertas de acesso à Internet com preços dificilmente replicáveis pelas empresas concorrentes. Assim, nas actuais condições de mercado, o desenvolvimento de um mercado efectivamente concorrencial seria prejudicado, nomeadamente por não permitir a permanência de outros operadores no mercado. Esta situação acarreta preocupações para a ANACOM, pois, embora, no curto prazo, possa resultar em eventuais benefícios para os utilizadores finais, compromete, a médio e longo prazo, o desenvolvimento de um mercado concorrencial e, consequentemente, não garante benefícios sustentados para os consumidores.
Por outro lado, atenta a oferta da Portugal Telecom, SGPS, a ANACOM verificou que, conforme análise constante do Sentido Provável da Deliberação, no caso da oferta com débito de 512 kbps / 128 kbps, a margem entre os preços de retalho e os custos resultantes da oferta grossista, excluindo os descontos, não permite o ressarcimentos dos custos globais da prestação do serviço no retalho.
Também neste âmbito, com vista a proporcionar as adequadas condições de desenvolvimento do mercado, é necessário garantir, no que respeita às ofertas da empresas do Grupo PT, a existência de uma margem suficiente entre os preços grossistas e retalhistas.
Esta abordagem foi, aliás, também adoptada em outros Estados-Membros, quer no âmbito de ofertas ADSL, quer em outras matérias.
Embora seja possível que, conforme o Grupo PT refere, os preços grossistas se reduzam em resultado de guerras de preços no mercado de retalho, tal afigura-se como muito improvável. Efectivamente, sendo a margem em causa definida como uma percentagem do preço de retalho final, diminuições deste último implicam necessariamente quedas absolutas nas margens. De qualquer modo, esta Autoridade acompanhará atentamente as evoluções que se vierem a verificar no mercado, intervindo se considerar necessário, com vista a garantir que os objectivos da presente deliberação – promoção de um mercado concorrencial – são plenamente alcançados. Tal entendimento é também válido no que diz respeita aos preços de outras ofertas ou promoções existentes ou que venham a ser lançadas no mercado por empresas do Grupo PT.
No âmbito da avaliação dos custos globais associados à prestação de serviços ADSL no mercado de retalho, apenas uma entidade apresentou comentários e informação quantitativa, a qual se agradece. Uma vez que tanto os custos dos acessos agregados, como os custos específicos do ISP apresentam economias de escala, admite-se que, atendendo à evolução significativa que se tem verificado na base de utilizadores de serviços ADSL21https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55150 e à experiência que se vai acumulando os custos associados à prestação de serviços ADSL no retalho se venham a reduzir.
Com efeito, atendendo aos dados disponíveis e em linha com o já referido no Sentido Provável da Deliberação, a ANACOM estima que, num quadro de optimização dos recursos disponíveis:
(a) o custo médio mensal do acesso agregado total por cliente, tendo já em conta a aplicação do desconto de 20% sobre a mensalidade dos acessos agregados, tenda, numa óptica de médio prazo, para os € 4.0 e não para os € 5.6;
(b) os custos adicionais relacionados com a rede, manutenção, operação e relação do cliente se aproximem dos € 7 mensais por cliente.
A ANACOM pretende fomentar uma maior eficiência na prestação de serviços por parte dos agentes de mercado, por forma a reflectir tais ganhos de eficiência no utilizador final. Outro objectivo que a ANACOM pretende que seja prosseguido é a expansão da cobertura da oferta “Rede ADSL PT” e o desenvolvimento de novas ofertas, serviços e/ou funcionalidades que proporcionem o lançamento de ofertas inovadoras, diversificadas e completas por parte dos diversos agentes no mercado de retalho, maximizando os benefícios para os utilizadores.
Neste quadro, atento também o princípio da proporcionalidade regulatória, considera a ANACOM que é de rever o valor associado ao “retalho menos” definido no Sentido Provável da Deliberação, estabelecendo-se que, nas ofertas ADSL com um débito de 512 kbps / 128 kbps, o preço mensal da oferta grossista não poderá ser superior ao menor preço mensal de retalho praticado pelas empresas subsidiárias da Portugal Telecom, SGPS, deduzido de 40%.
Assim, garante-se a existência de uma margem adequada e promove-se uma concorrência leal no mercado de retalho de serviços de banda larga, sem afectar em nada, neste momento, a rentabilidade da PTC na oferta “Rede ADSL PT”, tal como elaborada por aquele operador.
Não se entende o comentário da PTC relativamente a esta empresa (ou empresa do Grupo) não ser líder neste mercado. Com efeito, julga-se que a análise da evolução dos preços de retalho e comportamento dos operadores não poderá ser dissociada da quota de mercado desses operadores, sendo aí, sem dúvida, o Grupo PT o líder. Por outro lado, a diferença entre o preço de retalho praticado pelo ISP do Grupo PT e o menor preço praticado no mercado é inferior a 0.3%, devendo ainda salientar-se que o volume de tráfego incluído é significativamente superior no caso da oferta da Portugal Telecom, SGPS.
4. Outras matérias não abordadas no Sentido Provável da Deliberação
A OniTelecom considera ainda que a ANACOM deverá rever, a curto prazo, os objectivos de qualidade de serviço e respectivas compensações por incumprimento, dado que as condições actualmente previstas na oferta são extremamente insuficientes.
A OniTelecom salienta também que a ANACOM não apresenta qualquer referência/posição relativa à obrigação de existir, para efeitos desta oferta, um contrato não suspenso de SFT com a PTC, o que, na opinião deste operador, constitui um bundling de serviços que suscita reservas quanto à sua legalidade, devendo ser imposta a apresentação de uma oferta alternativa para clientes não interessados em SFT.
A Sonae.Com considera que deve ser adoptada uma oferta de referência que regule o acesso e interligação a um maior número de pontos de interligação, no sentido de permitir a eficiente utilização dos recursos disponíveis22https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=55151 . Paralelamente, no entender da Sonae.Com, tal oferta de referência deveria prever:
(a) a desagregação dos diferentes elementos de rede e serviços, por forma a não exigir a contratação de elementos que não sejam estritamente necessários à operacionalização do acesso e interligação; e
(b) a possibilidade de o operador definir as características da oferta de retalho, nomeadamente no que se refere a débitos, taxas de contenção e outras componentes como seja a implementação de sistemas de IP fixo.
Em relação à qualidade de serviço prevista no âmbito da oferta “Rede ADSL PT” e, em particular, no que se refere ao grau de disponibilidade do serviço, a ANACOM verifica que, com base nos dados mais recentes, foi efectivamente prestado na prática um nível de serviço bastante superior ao garantido na oferta (99.96% e 96%, respectivamente).
Tal poderia indiciar a necessidade de se aproximar o valor garantido do valor efectivamente verificado. No entanto, o importante é, efectivamente, o nível que a PTC cumpre. Não obstante, a ANACOM continuará a acompanhar a evolução deste indicador por forma a verificar a necessidade de intervenção nesta matéria.
As restantes matérias encontram-se em análise pela ANACOM, devendo a posição desta Autoridade sobre as mesmas ser oportunamente conhecida.
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(1) Adiante designado “Sentido Provável da Deliberação”.
(2) Carta datada de 23/05/03.
(3) Carta datada de 23/05/03.
(4) Carta datada de 02/05/03.
(5) Carta datada de 19/05/03.
(6) Carta datada de 21/05/03.
(7) Carta datada de 20/05/03.
(8) Quer no que respeita aos serviços suportados na rede de cobre quer aos serviços prestados através da rede de cabo.
(9) A PTC considera também que o novo quadro regulamentar para as comunicações electrónicas prevê, no respeitante ao mercado relevante grossista de banda larga, somente as ofertas “bitstream”.
(10) Segundo a Sonae.Com, a intenção de adesão às condições grossistas de acesso à rede ADSL da PTC consubstancia um pedido razoável de interligação na acepção dos n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º do referido diploma.
(12) Que incluiria, segundo a Sonae.Com, a mensalidade dos acessos agregados em si mesmos e, também, do débito respectivo.
(13) Designadamente economias de escala num contexto em que predominam os custos fixos.
(14) Tanto em função da quantidade como da fidelização.
(15) A Sonae.Com entende que o tráfego é facturado de forma abusiva, na medida em que, embora a plataforma “Rede ADSL PT” seja partilhada por todos os ISPs subscritores da oferta, o pagamento é efectuado individualmente, resultando daí a apropriação exclusiva pela PTC das economias de escala realizadas. Neste quadro, considera que a PTC deverá facturar o fornecimento grossista de acesso à rede ADSL com total independência dos acessos agregados utilizados, mas indexando-o ao parque de acessos locais de cada operador.
(16) Incluindo todos os meios físicos que sejam necessários para a garantia da qualidade mínima inerente ao serviço (acessos locais, acessos agregados e tráfego).
(17) Este operador apresentou estimativas (baseadas nos custos da ORALL e em orçamentos específicos, admitindo 70 000 clientes no final do 1.º trimestre de 2003 e as centrais disponíveis a 31/03/03), mostrando que os preços resultantes da aplicação do retalho menos se mantêm largamente acima da estimativa de custos, a qual, já por si, apresenta valores acima dos custos reais da PTC.
(18) Que esteve em vigor até 31/12/02. O preço actualmente em vigor é de € 70.00.
(19) Ainda em relação ao preço de instalação do acesso local, a Media Capital nota que aquele preço terá sempre que ser suportado, inclusive nas situações em que um utilizador decide mudar de prestador de serviços ADSL. De acordo com esta entidade, tal facto, juntamente com o tempo que o processo em si demora, cria uma enorme barreira à mudança de prestador quando o utilizador se encontra insatisfeito com o serviço que lhe é prestado. Assumindo que a maior componente deste custo será a instalação do DSLAM na central da PTC, o que se processa na primeira activação do serviço, a Media Capital, considera que não se justifica um valor de reactivação igual ao de activação do serviço.
(20) Reconhecendo até ausência de informação sobre custos.
(21) Note-se que a taxa de crescimentos dos ISPs não pertencentes ao Grupo PT é superior à taxa de crescimento destes últimos.
(22) A Sonae.Com suporta tal entendimento no facto de, segundo esta empresa, um dos pilares da actuação da ANACOM ter sido o fomento da construção de redes alternativas e de existirem actualmente operadores que possuem redes de cobertura nacional, com capacidade técnica para se interligarem em pontos mais próximos do utilizador final, rentabilizando assim a sua infra-estrutura.
