Deliberação da ANACOM relativa à evolução da oferta grossista ''Rede ADSL PT''
I - Desenvolvimento da banda larga
A promoção da universalidade do acesso à Internet de banda larga e de condições, ao nível grossista, que assegurem o desenvolvimento de forma sustentada e concorrencial dos serviços ADSL prestados aos utilizadores finais, constitui uma prioridade da ANACOM.
Desde logo se identificou no “Plano de Actividades 2004-2006” da ANACOM como objectivo estratégico a promoção da concorrência efectiva, com especial incidência no mercado da banda larga, no qual os serviços baseados em ADSL assumem um carácter relevante.
Tal objectivo encontra-se também previsto nas “Grandes Opções do Plano para 2004” onde se refere a “massificação do acesso e utilização da internet em banda larga” e no Programa do XV Governo no qual se considera que a banda larga para todos a preços acessíveis é uma questão tecnológica fundamental para a aceleração da Sociedade da Informação.
Estes objectivos são ainda partilhados pela Comissão Europeia e pelas Autoridades Reguladoras de vários Estados-Membros, que recentemente publicaram, após consulta pública, uma posição comum no âmbito do Grupo de Reguladores Europeus (ERG - European Regulators Group) e do Grupo de Reguladores Independentes (IRG - Independent Regulators Group) sobre ''Bitstream Access''.1
II - O ADSL
Em Portugal a PT Comunicações, S.A. (PTC) disponibilizou em Dezembro de 2000 um serviço grossista denominado “Rede ADSL PT” que consiste na oferta de conectividade para transporte de tráfego IP de banda larga entre pontos terminais da rede de acesso e pontos de agregação de tráfego.
Esta oferta configura um dos três meios de acesso ao lacete local, sendo os restantes as duas modalidades de desagregação do lacete - completa e partilhada - sujeitas, à data do Sentido Provável da Deliberação, a um enquadramento regulamentar próprio (Regulamento CE n.º 2887/2000, de 18 de Dezembro) nos termos do qual a sua disponibilização é obrigatória para os operadores com PMS no mercado das redes telefónicas fixas e/ou serviços telefónicos fixos.
A Comissão Europeia, nos diversos documentos que incidem sobre esta matéria, tem repetidamente considerado que estas três formas de acesso são complementares entre si. O mesmo resulta da posição expressa pelos reguladores europeus no âmbito do European Regulators Group (ERG) no seu mais recente documento intitulado “Bitstream Access”.
III - Situação em Portugal
A nível nacional, a oferta “Rede ADSL PT” tem-se imposto como um instrumento efectivo para a massificação dos serviços ADSL, embora se verifique também uma crescente utilização e compromisso dos restantes operadores na oferta do lacete local (OLL), o que constitui uma indicação clara da intenção dos operadores em investir em infra-estrutura própria, a qual lhes permitirá uma relação privilegiada com o utilizador final e um maior controlo sobre os serviços prestados, possibilitando a oferta de produtos diferenciados e inovadores. Contudo, o número de acessos desagregados é ainda reduzido, ascendendo a cerca de dois mil lacetes.
Em Portugal, no final de 2003, a penetração estimada da banda larga, em acessos ADSL e cabo por lar, foi superior a 10%. Sublinhe-se que a quota, em termos de número de acessos ADSL, do Grupo PT, no final de 2003, foi aproximadamente de 85%, tendo inclusivamente aumentado em 2 pontos percentuais face ao ano anterior. Contabilizando o número de acessos à Internet de banda larga suportados na rede de cabo da TV Cabo, empresa subsidiária da Portugal Telecom, a quota global do Grupo PT era da ordem de 75%, no final de 2003.
Perante este cenário em que, até à data, a oferta de acesso à Internet de banda larga suportada na rede de cabo não foi regulada, a intervenção da ANACOM na oferta grossista “Rede ADSL PT” assume especial importância.
IV - A oferta da PTC
No que se refere a este tipo de ofertas, tem sido amplamente defendido que a possibilidade de os operadores acederem, de um modo não-discriminatório, aos elementos de rede associados ao acesso e transporte de banda larga, é essencial ao desenvolvimento da concorrência no acesso local.
A este respeito, a Comissão Europeia, no âmbito do 8.º Relatório sobre a aplicação do pacote regulamentar das telecomunicações, refere que sempre que o operador histórico não ofereça acesso no nível DSLAM ou ATM, a Autoridade Reguladora Nacional (ARN) poderá solicitar ao operador histórico que ofereça acesso naqueles níveis de rede. A Comissão refere ainda, no mesmo documento, que é necessário que as ARNs analisem em detalhe o efeito que as restrições técnicas associadas às ofertas de acesso por parte dos operadores históricos têm nos restantes operadores.
De acordo com a Comissão, alguns operadores históricos julgam estar em conformidade com o princípio da não-discriminação ao oferecerem o acesso à sua rede no mesmo ponto em que é oferecido aos seus próprios serviços retalhistas ou empresas subsidiárias (num extremo o DSLAM local, no outro, um PoP nacional). A Comissão considera que, na prática, esta situação pode impor elevados custos de transmissão a um novo operador cuja rede não tenha a mesma cobertura geográfica, ou, alternativamente, reduzir a sua actividade a um simples papel de revendedor, se não puder controlar a qualidade e o débito do serviço fornecido a um utilizador final ligado ao seu PoP através da rede do operador histórico.
É por esta razão que, no entender da Comissão, é muito importante para os novos entrantes terem acesso ao nível ATM, juntamente com o acesso ao nível do DSLAM e IP, quando apropriado, de modo a permitir-lhes utilizar totalmente a sua rede (ou ofertas alternativas) e controlar as características da ligação ao utilizador final.
Por iniciativa conjunta do ERG e do IRG foi lançada, em 14 de Julho de 2003, uma consulta sobre “Bitstream Access”, em que também responderam operadores nacionais (PTC, Novis e ONI).
As respostas recebidas mostram existir consenso da parte dos novos operadores, e também da Novis e da ONI, quanto à importância da disponibilização do acesso ao nível da rede ATM (e, eventualmente, ao nível do DSLAM). Na mesma ocasião, a PTC manifestou o entendimento de que estas modalidades de acesso devem ser disponibilizadas de um modo não-discriminatório, se solicitadas pelos operadores2.
De acordo com os dados mais recentes verifica-se que existe interligação ao nível ATM, no âmbito de ofertas de acesso grossistas à Internet de banda larga, em vários Estados-Membros da União Europeia, nomeadamente na Áustria, na Bélgica, na Dinamarca, em França, na Irlanda, na Itália, na Holanda, em Espanha, na Suécia e no Reino Unido. Apenas na Bélgica é disponibilizado o acesso ao nível do DSLAM. Acresce que é expectável um incremento no desenvolvimento das redes de transporte, nomeadamente da rede ATM, decorrente da introdução e desenvolvimento do UMTS.
Actualmente os parâmetros da oferta “Rede ADSL PT” são controlados pela PTC, embora as evoluções que se têm verificado nesta oferta grossista venham permitindo uma maior adequação da mesma aos interesses do mercado. No entanto, estas evoluções têm sido normalmente efectuadas em articulação com as empresas do Grupo PT (vide, por exemplo, a deliberação da ANACOM de 14 de Junho de 2002).
Com a actual oferta existe uma forte limitação dos outros operadores em poderem controlar em maior grau as características técnicas do serviço prestado aos seus clientes.
A ANACOM entende que a possibilidade de os prestadores lançarem serviços, no momento em que consideram oportuno, com uma maior independência das condições definidas pela PTC, promove o desenvolvimento de novos modelos de negócios, maior inovação e, consequentemente, maior concorrência, ao nível dos serviços disponibilizados ao utilizador final, evoluindo, assim, de uma situação em que existe apenas concorrência pela margem, em que a generalidade dos prestadores oferece serviços similares.
V - Pedidos de intervenção
Existem pedidos formais para que a ANACOM intervenha nesta matéria no sentido da inclusão, na oferta grossista da PTC, de mais pontos de acesso e da desagregação das diferentes componentes (elementos de rede e serviços), que permita a eficiente utilização dos recursos disponíveis e a definição das características das ofertas de retalho, nomeadamente no que se refere a débitos, taxas de contenção e outras componentes, como seja, a qualidade de serviço.
A SonaeCom, em 21 de Maio de 2003, referiu existirem “no mercado operadores que possuem redes de alcance nacional, com capacidade técnica para se interligarem em pontos mais próximos do utilizador final, assim rentabilizando a sua infra-estrutura”. Por essa razão, solicitou que fosse determinado que a PTC disponibilizasse tantos pontos de interligação quanto tecnicamente possível, desagregando as diferentes componentes “de forma a não exigir a contratação de elementos de rede e serviços que não sejam estritamente necessários à operacionalização do acesso e interligação”.
A ONI, em 16 de Outubro de 2003, solicitou também uma intervenção no mesmo sentido considerando que a actual situação “que no seio da União Europeia só tem paralelo na Grécia, impede os ISPs de controlar os parâmetros do serviço e nomeadamente a sua qualidade, e inibe a inovação e diferenciação dos serviços envolvidos”.
VI - Entendimento da ANACOM
A ANACOM considera necessário ao desenvolvimento da banda larga que a oferta “Rede ADSL PT” evolua no sentido de oferecer aos outros operadores a possibilidade de se interligarem em um maior número de pontos, nomeadamente ao nível da rede ATM, isto é, oferecer capacidade de transmissão entre o utilizador final, ligado através de uma linha de acesso, e o ponto de interligação disponível para o operador.
Com efeito, o fornecimento de capacidade de transmissão a estes níveis, permitirá aos outros operadores oferecerem novos produtos, de características diferenciadas, nomeadamente no que se refere a débitos, taxas de contenção e outras componentes associadas à qualidade de serviço (QoS), e de valor acrescentado face aos actualmente disponibilizados pelo fornecedor grossista.
A possibilidade de acesso em diferentes pontos é assim determinante para que os operadores possam explorar da melhor forma as potencialidades da sua própria rede, bem como as características do serviço prestado aos utilizadores finais. A diferenciação de serviços que os operadores poderão conseguir dependerá das características da rede ATM e das opções que a PTC disponibilize a nível de categorias de serviço, taxas de contenção, entre outros factores ligados à qualidade de serviço.
Recentemente, foram iniciados pela PT (na Madeira) testes piloto de novas funcionalidades, ligadas nomeadamente a serviços de Televisão e vídeo suportados na rede ADSL, decorrentes de um assinalável progresso nos standards ADSL e da sua maturação. Nestes termos, é expectável que sejam disponibilizados, a curto prazo, serviços inovadores, agregando, por exemplo, serviços de voz, internet e vídeo.
A ANACOM considera que para possibilitar aos novos operadores a oferta de serviços inovadores, nomeadamente vídeo ou voz sobre IP, devem ser disponibilizadas outras categorias de serviço na rede ATM. Para este efeito, os acessos dos clientes devem ser ligados aos comutadores ATM via caminhos virtuais (“Virtual Path” - VP), configurados, através da rede de banda larga da PTC, prioritariamente nas categorias de serviço CBR e VBR. No futuro, a oferta poderá evoluir, de acordo com as necessidades do mercado, para a categoria UBR+ ou outras. Deste modo, os operadores poderão controlar a qualidade de serviço, nomeadamente o débito e a taxa de contenção (o número de utilizadores por caminho/VP).
Nesta conformidade, e no sentido de acelerar o processo de promoção de um mercado concorrencial de acesso a serviços de banda larga, a ANACOM entende ser necessário alterar a oferta “Rede ADSL PT”, por forma a promover o acesso à rede de transporte da PTC, que poderá assim evoluir para um produto grossista que não restrinja o lançamento de novos serviços e promova uma maior concorrência no mercado de retalho de serviços de banda larga baseados em ADSL, constituindo uma oferta de acesso que poderá complementar a OLL.
VII - Enquadramento regulamentar
Sobre a oferta “Rede ADSL PT”, existente desde Dezembro de 2000, tem a ANACOM intervindo diversas vezes de modo a assegurar, no âmbito das suas competências e deveres, o cumprimento dos princípios regulamentares aplicáveis e a prossecução do interesse público.
Conforme tem sido repetidamente afirmado pela ANACOM a oferta grossista da PTC configura, em termos regulamentares, uma forma de acesso à sua rede e, por ter poder de mercado significativo, foi aplicado à PTC, no quadro regulamentar anterior, o regime constante do art. 33.º do RESFT, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 474/99, de 8 de Novembro.
No decurso do procedimento de audiência prévia dos interessados, entrou em vigor a Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, onde, no estrito cumprimento do quadro comunitário, se prevê a manutenção de um conjunto de obrigações fixadas no anterior quadro regulamentar, até à determinação da ANACOM de imposição, manutenção, alteração ou supressão de obrigações decorrentes do processo de análise de mercados ao abrigo da nova Lei.
Em especial, ao abrigo da alínea e) do n.º 2 do art. 122.º da Lei n.º 5/2004, mantêm-se vigor as obrigações relativas ao acesso às redes, constantes do n.º 2 do art. 6.º do DL n.º 415/98, de 31 de Dezembro, e do art. 33.º do RESFT.
Tal significa que a oferta “Rede ADSL PT”, que já era regulada no âmbito do quadro anterior, continua a ser regulada face à actual Lei n.º 5/2004, pelo que uma intervenção da ANACOM no actual momento se inscreve numa linha de actuação que tem continuidade.
Acresce que no novo quadro regulamentar comunitário para as comunicações electrónicas o fornecimento grossista de acesso em banda larga, que inclui o ADSL, é identificado como um mercado relevante, ou seja, susceptível de aplicação de medidas de regulação “ex ante”, sendo expectável a designação da PTC como operador com poder de mercado significativo neste mercado relevante.
Nos termos da Lei n.º 5/2004, no art. 63.º, n.º 2, a ANACOM pode, por iniciativa própria e a qualquer momento, e deve, a pedido de qualquer das partes, intervir na celebração dos acordos de acesso e interligação às redes quando tal se justifique para garantir uma efectiva e sustentável concorrência e ou a interoperabilidade dos serviços, determinando condições não discriminatórias, equitativas e razoáveis e que proporcionem o máximo benefício aos utilizadores finais.
Conforme referido, dois operadores solicitaram à ANACOM uma intervenção na oferta “Rede ADSL PT” no sentido de ela ser modificada no que respeita aos pontos de acesso (designados “pontos de agregação”), uma vez que na sua versão actual estão apenas compreendidos dois destes pontos para todo o território. Tal significa que todo o tráfego relativo aos utilizadores finais, clientes dos novos operadores, em qualquer ponto do território em que se encontrem, tem forçosamente de convergir para um desses dois pontos - um em Lisboa e outro no Porto - só a partir daí sendo cursado nas infra-estruturas próprias dos ISPs. Ora, este trajecto é feito também com base na rede da PTC que naturalmente é remunerada por isso - e as condições em que esta operação se faz constam e fazem parte integrante da oferta “Rede ADSL PT”.
É, pois, sobre estas condições da oferta existente, que é solicitada a intervenção da ANACOM no sentido de aumentar o número de pontos de acesso disponibilizados pela PTC. As consequências desta alteração resultam evidentes: se um operador alternativo à PTC dispuser de infra-estruturas próprias em diversos pontos do território poderá optar por fazer o referido trajecto sobre a sua rede, o que lhe trará vantagens económicas decorrentes do uso mais eficiente dos seus recursos.
Nesta conformidade, em 5 de Fevereiro de 2004 o Conselho de Administração da ANACOM aprovou o sentido provável da deliberação sobre a evolução da oferta grossista “Rede ADSL PT”, tendo, nos termos do art. 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, notificado os interessados para se pronunciarem no prazo de 10 dias úteis. Os comentários recebidos, a respectiva análise e fundamentação da decisão constam do “Relatório da audiência prévia às entidades interessadas sobre o sentido provável da deliberação relativa à evolução da oferta grossista ‘Rede ADSL PT’”, que faz parte integrante da presente deliberação.
VIII - Decisão
No âmbito das atribuições previstas nas alíneas b), e) e f) do art. 6.º dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 309/2001, de 7 de Dezembro, e tendo em conta os objectivos de regulação previstos no art. 5.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, nomeadamente promover a concorrência na oferta de redes e serviços de comunicações electrónicas, assegurar que os utilizadores obtenham o máximo benefício em termos de escolha, preço e qualidade e encorajar investimentos eficientes em infra-estruturas e promover a inovação, e ao abrigo da alínea e) do n.º 2 do art. 122.º da Lei n.º 5/2004 e das alíneas b) e g) do art. 9.º dos Estatutos, o Conselho de Administração da ANACOM delibera o seguinte:
I. A PTC deve, no prazo de 1 mês contado a partir da data da deliberação final, remeter aos prestadores que estiverem a usufruir da oferta “Rede ADSL PT” uma proposta técnica detalhada para discussão, que tenha por base os seguintes aspectos:
1. Alargar os pontos de acesso disponíveis até ao nível ATM;
2. Disponibilizar uma lista detalhada dos novos pontos de acesso (comutadores ATM), distinguindo nomeadamente os níveis “Regional” e “Nacional”;
3. Estabelecer, para cada um dos novos níveis de acesso, as condições técnicas associadas a essa nova oferta, nomeadamente as interfaces físicas disponíveis (no mínimo, ao nível do E1 no nível “Regional”), as classes de acesso local suportadas e restantes parâmetros de rede;
4. Prever a disponibilização de categorias de serviço que permitam a oferta de serviços com débito garantido (CBR e VBR e, eventualmente, UBR+, ou outras);
5. Proceder à actualização dos respectivos formulários e da interface para troca de informação relativa a pedidos dos operadores;
6. Incluir novos preços na oferta (novos pontos de acesso, categorias de serviço e VPs), garantindo a coerência tarifária a montante (ORALL) e a jusante (actual oferta);
7. Definir os aspectos relacionados com a qualidade de serviço, nomeadamente os prazos típicos para 95% das ocorrências, aplicáveis às actividades de provisão (nomeadamente, para a co-instalação e configuração de VPs) e de reparação de avarias;
8. Incluir as condições para co-instalação do equipamento, as quais devem ser compatíveis com as actualmente disponibilizadas no âmbito da ORALL/PRI.
II. A PTC deve, no prazo de 2 meses contado a partir da data da deliberação final, alterar a oferta “Rede ADSL PT”, no sentido de incluir os aspectos acima identificados.
III. No mês que decorre entre a apresentação da proposta referida no ponto I e a apresentação da oferta “Rede ADSL PT” alterada, referida no ponto II, deve a PTC analisar e incorporar, na medida do possível, eventuais contributos dos interessados. Os contributos devem ser enviados à PTC no prazo de 10 dias úteis após recepção da proposta referida no ponto I.
IV. A ANACOM acompanhará a evolução das condições e necessidades do mercado com o objectivo de garantir a sã concorrência e o respeito dos princípios regulamentares estabelecidos, podendo intervir novamente no âmbito da oferta grossista.
1 Documento a ser disponibilizado no sitio do ERG na Internet em http://erg.eu.inthttp://erg.ec.europa.eu/.
2 A este respeito é relevante o entendimento da Comissão Europeia quanto ao cumprimento do princípio da não discriminação por parte dos operadores históricos nas suas ofertas de acesso à rede.
