II. Apreciação

Por carta apresentada ao ICP-ANACOM em 10 de fevereiro de 2014, veio a ZON TV Cabo Portugal, S. A. (doravante ZON) requerer, nos termos dos artigos 21.º e 38.º da Lei das Comunicações Eletrónicas (doravante LCE), autorização para a transmissão de todos os direitos de utilização de números de que é titular para a empresa OPTIMUS – Comunicações, S. A. (doravante Optimus), com os seguintes fundamentos:

• Em 27 de agosto de 2013 procedeu ao registo comercial da fusão por incorporação da Optimus, SGPS, S.A. na Zon Multimédia - Serviços de Telecomunicações e Multimédia, SGPS, S.A., da qual resultou a ZON Optimus, SGPS, S.A.;
• Esta fusão foi autorizada pela Autoridade da Concorrência, por decisão de 26 de agosto de 2013, proferida no processo n.° CCENT 5/2013, a qual considerou as implicações da concentração nos mais de 40 mercados de produto/serviço identificados, tendo em conta que a mesma iria resultar numa estrutura de controlo unitária (controlo conjunto) sobre as empresas operacionais detidas pela Optimus SGPS e pela ZON Multimédia, i.e. sobre a Optimus e sobre a ZON;
• Na sequência da concretização da mencionada operação de concentração, projecta agora proceder à fusão por incorporação da ZON na Optimus, contexto em que é apresentado o requerimento em apreço, considerando que esta fusão implica um fenómeno de transmissão de direitos de utilização de que a ZON é titular para a Optimus;
• Com esta fusão, a Optimus passará assim a oferecer todas as redes de comunicações eletrónicas e a prestar todos os serviços de comunicações eletrónicas atualmente oferecidos e prestados pela ZON;
• No requerimento apresentam os diferentes tipos de números de que a ZON é titular e que serão transmitidos, por força da mencionada fusão, para a Optimus;
• A Optimus oferece neste momento no mercado os mesmos serviços que a ZON, estando habilitada a fazê-lo, pelo que os serviços em causa passarão a integrar as respetivas ofertas da Optimus. Contudo, para assegurar a prestação dos mencionados serviços aos utilizadores finais, atualmente clientes da ZON, será necessário assegurar a manutenção dos recursos de numeração atribuídos à ZON para tal finalidade;
• Deste modo, os números cuja transmissão se pretende operar serão efetivamente utilizados (princípio da utilização efectiva) e todos eles são necessários para assegurar a manutenção da prestação dos serviços (princípio da utilização eficiente);
• Finalmente, os direitos dos consumidores estão salvaguardados, na medida em que os serviços em causa continuarão a ser prestados, relevando apenas a alteração da identidade do prestador, que será comunicada aos utilizadores finais nos termos da lei, designadamente da LCE;
• No que se refere ao serviço telefónico fixo com base numa rede GSM/UMTS, o serviço passará a ser prestado com base na rede móvel da Optimus (GSM/UMTS/LTE). Na prestação do serviço "Homezoning'' serão aplicadas as mesmas restrições que as assinaladas na comunicação emitida à ZON;
• Quanto ao serviço telefónico móvel, refere que este deixará de ser prestado com base numa rede MVNO e continuará a ser prestado pela Optimus com base na sua própria rede móvel;
• Afigura-se pois à ZON que a transmissão dos direitos de utilização em questão não tem efeitos relevantes no mercado que não tenham já sido analisados pela Autoridade da Concorrência e pelo ICP-ANACOM, no âmbito do mencionado procedimento de concentração de empresas, como apresenta, ainda, particular simplicidade na medida em que será outra empresa que passará a ser titular dos direitos em causa para continuar a prestar os mesmos serviços, estando salvaguardados a utilização efetiva e eficiente dos números e os direitos dos consumidores (e dos utilizadores finais).

A ZON refere ainda que se pretende que o processo de fusão em apreço, com a inerente transmissão dos direitos de utilização, ocorra durante o primeiro semestre de 2014, comprometendo-se a comunicar ao ICP-ANACOM a concretização da fusão por incorporação da ZON na Optimus, no prazo legal.

Por carta recebida em 7 de março de 2014, a ZON comunicou adicionalmente a esta Autoridade que o projeto de fusão da ZON na Optimus havia sido aprovado, tendo sido objeto de registo em 28 de fevereiro de 2014.

Tendo sido detetada uma falha na enumeração dos recursos de numeração detidos pela ZON e indicados na respetiva carta de 10 de fevereiro de 2014, designadamente quanto a números do serviço telefónico acessível ao público em local fixo (blocos de 10.000 números), serviço VoIP nómada (blocos de 10.000 números), serviço VoIP nómada (números individuais atribuídos por extinção de uma empresa de acordo com o artigo 11.º do Regulamento de Portabilidade¹) e NSPC - Código de identificação de pontos da rede nacional de sinalização UIT-T n.º7, o ICP-ANACOM solicitou à empresa, por e-mail de 11 de abril de 2014, o envio de informação adicional.

Por e-mail de 14 de abril de 2014, a ZON confirmou que os elementos identificados pelo ICP-ANACOM deveriam ter constado do seu pedido inicial.

A ZON encontra-se registada, junto do ICP-ANACOM, como operador de rede pública, de rede de distribuição por cabo e como prestador de serviços de comunicações eletrónicas, estando habilitada a oferecer os seguintes serviços:

• Serviço de acesso à Internet;
• Serviço de voz através da Internet (VoIP);
• Serviço telefónico em local fixo;
• Serviço telefónico móvel (MVNO);
• Serviços de transmissão de dados;
• Serviço de tráfego de dados curtos.

Para prestação destes serviços, o ICP-ANACOM atribuiu à ZON os seguintes recursos de numeração:

A LCE estipula no seu artigo 17.º que compete ao ICP-ANACOM ''Gerir o Plano Nacional de Numeração segundo os princípios da transparência, eficácia, igualdade e não discriminação, incluindo a definição das condições de atribuição e de utilização dos recursos nacionais de numeração''.

De acordo com o artigo 36.º da LCE, a utilização de números está dependente da atribuição de direitos de utilização, os quais, nos termos do artigo 38.º, são transmissíveis nos termos e condições a definir pelo ICP-ANACOM, devendo os mesmos prever mecanismos destinados a salvaguardar, nomeadamente, a utilização efetiva e eficiente dos números e os direitos dos utilizadores.

De acordo com o ponto 4 dos «Princípios e critérios para a gestão e atribuição de recursos de numeração»¹ (relativo às condições de utilização de atribuições primárias), os recursos atribuídos pelo ICP-ANACOM devem ser utilizados de forma efetiva e eficaz, que não conduza ao seu subaproveitamento.

Neste âmbito, estabelece-se ainda que o recetor de uma atribuição primária não pode transferir ou comercializar os recursos atribuídos, salvo em situações excecionais e mediante autorização prévia do ICP-ANACOM.

Analisado o pedido em concreto, conclui-se que o processo de fusão por incorporação da ZON na Optimus, que consubstanciará a transferência da universalidade de direitos, obrigações e património de uma empresa para a outra, envolverá, como tal, uma transmissão para a Optimus dos direitos de utilização de números de que a ZON é titular, a qual deve ser apreciada por esta Autoridade nos termos do artigo 38.º da LCE e de acordo com os «Princípios e critérios para a gestão e atribuição de recursos de numeração».

Assim, cabendo ao ICP-ANACOM salvaguardar, nos termos legais aplicáveis e acima referidos, a utilização efetiva e eficiente dos números, deve esta Autoridade verificar se, no âmbito da projetada transmissão de direitos de utilização de números, a sociedade incorporante - a Optimus - adquirirá recursos que não estaria em condições de obter por atribuição primária, atentos os atuais critérios de atribuição e, consequentemente, decidir sobre as medidas a aplicar caso se verifique uma acumulação de recursos que contrarie estes critérios.

Como é sabido, as operações de fusão por incorporação, entre dois operadores e a inerente transmissão de direitos de utilização de números podem gerar situações de acumulação de recursos caso às empresas envolvidas tenham sido atribuídos direitos de utilização do mesmo tipo de números atenta a oferta do mesmo tipo de serviços.

Na situação em apreço, a Optimus poderá vir a acumular os recursos de numeração atribuídos à ZON com os recursos de numeração em relação aos quais já detém blocos de números.

Esta acumulação poderá evoluir de forma distinta consoante o tipo de recursos em causa. Identificam-se e analisam-se de seguida os casos resultantes da acumulação de recursos de numeração em função do seu tipo. Assim:

A. Nos casos em que os números são usados para identificar pontos de terminação de rede onde se ligam terminais e que identificam os respetivos assinantes - números geográficos e nómadas (gamas “2” e “30”) e números de serviços não geográficos (gamas "707", "800" e "808") - entende-se que a acumulação de recursos pode ser autorizada sem condicionantes que impliquem a devolução dos números de telefone em uso, pois tal afetaria os interesses do utilizador, que se traduzem sobretudo na manutenção dos seus números.

Neste âmbito, entende-se que a salvaguarda dos interesses do utilizador, que se traduz sobretudo na manutenção dos números próprios ou de serviços de apoio, deve ser conciliada com o princípio da utilização efetiva e eficiente da numeração, tendo presente que uma utilização de números que não atenda a estes princípios, mais do que traduzir-se num desperdício dos mesmos, constitui uma vantagem competitiva para o prestador relativamente aos demais que estão no mesmo mercado com inferiores condições de acesso à numeração.

Tendo, geralmente, os números não geográficos um valor comercial próprio de associação às empresas ou marcas, a facilidade na sua memorização é uma mais-valia que é conferida na forma de agrupar os dígitos que os compõem.

Naturalmente que de um conjunto inicial maior de números livres é possível constituir um conjunto maior de números que se memorizam mais facilmente - designados por “golden numbers”.

Por este motivo, sendo importante manter os números não geográficos dos clientes (e.g. call centres), há que, em simultâneo, assegurar a inexistência do referido benefício em relação aos números não atribuídos (vagos ou a vagar) dos blocos excedentes, impedindo a afetação/reafetação desses números, “congelando” assim os blocos a que pertencem.

B. No caso dos números que são usados para identificar a rede ou pontos específicos de rede onde não estão ligados utilizadores finais, ou ainda outros números ou códigos para identificar o próprio operador/prestador, impõe-se adotar a alternativa da migração para um único número ou gama, com a devolução dos recursos libertados ao ICP-ANACOM.

Em função da presença ou ausência de efeitos comerciais relativos a estes números, suscetível de poder configurar ou não uma vantagem competitiva indevida, assim se justificam prazos de devolução distintos. Abordagem semelhante foi adotada pelo ICP-ANACOM na sua Decisão de 29 de dezembro de 2008¹ e projeto de decisão de 7 de dezembro de 2012².

Se os números de assinante não devem ser alterados a não ser por vontade do próprio, já os números de outro tipo, incluindo números do conhecimento público aos quais os utilizadores estão habituados, como os números dos serviços de apoio - call centres, são suscetíveis de ser alterados, devendo o prestador assegurar a divulgação dos novos números. Assim:

i. Números de serviços de apoio ao cliente final - 1610, 1699 e 1693 - e números usados como prefixo para a seleção e pré-seleção de operador - 1010 ou 1099

Tratando-se de números com valor comercial e ponderando que se destinam à oferta de serviços marcadamente distintos (e.g. telefónico em local fixo - telefónico móvel) e que a Optimus já usa o número 1693 para o mesmo serviço, entende-se que pelo menos um (ou querendo dois³) dos números de apoio a clientes deverá ser descontinuado, assegurado que seja um período de tempo razoável para a publicitação da mudança de números ao mercado, a fim de serem minimizados os impactos no utilizador em resultado do processo de recuperação deste tipo de números pelo ICP-ANACOM. À semelhança de Decisões anteriores desta Autoridade sobre a transmissão de recursos de numeração resultantes da acumulação de recursos de numeração, entende-se assim que um prazo de um ano é razoável.

Acresce ainda o facto de que a utilização de um único número, no formato 16xyz, é compaginável com eventual segmentação do mercado, residencial versus empresarial e que em decisões anteriores, o ICP-ANACOM entendeu ser excessivo manter para o mesmo tipo de oferta dois conjuntos de números de apoio a clientes. O mesmo entendimento é aplicável ao código de acesso indireto, pelo que se entende que um dos dois prefixos deve ser descontinuado admitindo-se como razoável o prazo de um ano.

ii. No que concerne aos números do serviço de acesso a redes de dados, em modo dial-up - gama de numeração “67”, o ICP-ANACOM entende que é necessário avaliar o estado de disponibilidade e utilização dos mesmos, nomeadamente porque requer alterações das configurações de equipamentos instalados, com custos operacionais e logísticos para os prestadores. Neste contexto, sem prejuízo da possibilidade da devolução destes recursos acumulados, admite-se como razoável a acumulação de recursos no código "67" do Plano Nacional de Numeração (PNN) num mesmo prestador, em resultado de processos de fusão e/ou aquisição de empresas, envolvendo o serviço de acesso a redes de dados acomodado nesta gama, tal como foi determinado pelo ICP-ANACOM em 30 de agosto de 2012⁴.

iii. Quanto aos Network Routing Number (NRN) para efeitos de encaminhamento de chamadas para números portados, releva-se que o Regulamento de Portabilidade bem como o contrato de prestação de serviços estabelecido entre a Entidade de Referência (ER) e os prestadores preveem mecanismos que viabilizam a alteração dos NRN de todos os números portados de um para outro operador, sendo assim possível a devolução deste tipo de recurso ao ICP-ANACOM sem impacto assinalável para a Optimus e para os outros operadores envolvidos nas operações de portabilidade.

Assim, em cumprimento dos princípios aplicáveis à utilização de recursos de numeração e salvaguardando os direitos dos utilizadores, compete ao ICP-ANACOM determinar, de entre os números que serão transmitidos pela ZON à Optimus, quais são os recursos que devem ser devolvidos, em que prazo, e quais as condições a respeitar na utilização dos restantes. Sem prejuízo, importa sublinhar que qualquer número unitariamente atribuído não ativado ou bloco de números sem números ativados ou em tempo de quarentena deve ser sempre devolvido ao ICP-ANACOM.

Assim salvaguardando a exceção dos: (i) NRN onde poderão ser admitidos dois NRN – um para a rede fixa e outro para a rede móvel, (ii) recursos acumulados no código “67” e (iii) números de apoio a clientes, os números ou blocos de números que por transmissão de direitos de utilização entre empresas que, pelas razões supramencionadas, não podem ser acumulados por um prestador, deverão ser objeto de um plano de migração com vista à devolução, ao ICP-ANACOM, dos recursos entretanto libertados, podendo a Optimus decidir quais os números ou blocos que serão devolvidos por cada tipo de recurso.

Trata-se, esta, de matéria que o ICP-ANACOM acompanhará pormenorizadamente para que seja garantida, em permanência, por um lado, a efetiva e eficiente utilização dos números pela Optimus e, por outro lado, a não discriminação de condições de acesso a recursos do Plano Nacional de Numeração face aos demais prestadores de serviços de comunicações eletrónicas, atentos os «Princípios e critérios para a gestão e atribuição de recursos de numeração», onde estão sobretudo em causa uma  taxa de utilização mínima de 60% da capacidade de atribuições anteriores nos números suscetíveis de atribuição a assinantes e ainda as atribuições unitárias para números que identificam o operador ou a rede.