Análise das obrigações específicas a impor ou alterar

Controlo de preços e contabilização de custos

4.52. Nas secções seguintes, partindo-se das obrigações atualmente impostas ao Grupo PT e tomando em consideração os princípios relevantes referidos supra e os motivos que estão na base da existência de PMS nos mercados grossistas dos segmentos terminais (com exceção dos circuitos de alto débito nas Áreas C), dos segmentos de trânsito nas Rotas NC e nos circuitos CAM e de backhaul, analisa-se a manutenção ou alteração dessas mesmas obrigações, avaliando-as também face às atuais condições de mercado.

4.53. É ainda de salientar que, tendo também em conta a anterior desregulação do mercado dos segmentos de trânsito nas Rotas C – entretanto com o âmbito geográfico revisto, é imprescindível manter, nos mercados grossistas considerados não concorrenciais –, um conjunto de obrigações adequadas e, sendo proporcionais, suficientemente fortes e efetivas, que assegurem condições de concorrência nos mercados a jusante, promovendo simultaneamente condições para o investimento eficiente.

4.54. Note-se que serão considerados os problemas concorrenciais atuais e os que potencialmente podem surgir no âmbito dos mercados em análise e no período que decorre até à realização da próxima análise de mercado¹.

4.55. A manutenção da imposição de obrigações ex-ante nos mercados relevantes grossistas (obrigações de acesso, não discriminação, transparência, controlo de preços e contabilização de custos e separação de contas), contribui assim para evitar que sejam adotadas eventuais práticas e comportamentos anticoncorrenciais.

4.56. Mais, o ICP ANACOM, procurando manter um “level playing field” no acesso regulado aos circuitos alugados grossistas, deve ter em máxima conta as referidas Posições Comuns do ORECE sobre esta matéria, garantindo uma razoável certeza de que os OPS são capazes de concorrer ao mesmo nível do operador com PMS. Isto implica que determinadas medidas regulatórias devem ser aplicadas efetivamente para:

assegurar que o operador com PMS não disponha de uma desigual e injusta vantagem (face aos outros operadores) devido às economias de escala e de gama (da sua rede), especialmente se resultante da sua posição de dominância;
impedir o operador com PMS de discriminar favoravelmente as empresas e serviços do próprias Grupo, quer em termos de preço quer em outras condições;
prevenir efetivamente comportamentos obstrutivos e de atraso; e
assegurar que as medidas adotadas pelo operador com PMS para o desenvolvimento de nova infraestrutura, necessária para o fornecimento de novos serviços retalhistas, permitem a todos os outros operadores as mesmas oportunidades para concorrer nesse âmbito.

Acesso

4.57. Na ponderação da manutenção da obrigação de acesso, o ICP ANACOM tem em conta o disposto no art.º 72.º da LCE, i.e., que a avaliação da proporcionalidade desta obrigação passa, designadamente, pela análise da “viabilidade técnica e económica da utilização ou instalação de recursos concorrentes, em função do ritmo de desenvolvimento do mercado, (…) incluindo a viabilidade de outros produtos de acesso a infraestrutura, nomeadamente a condutas; viabilidade de oferta do acesso proposto, face à capacidade disponível; investimento inicial do proprietário dos recursos, tendo em conta os riscos envolvidos na realização do investimento; necessidade de salvaguarda da concorrência a longo prazo, atribuindo particular atenção a uma concorrência eficiente em termos económicos, a nível das infraestrutura”.

4.58. O mesmo art.º 72.º prevê que possam ser impostos vários tipos de obrigações de acesso. Em especial, o ICP ANACOM considera que as obrigações de acesso previstas na anterior análise de mercado devem ser mantidas, nomeadamente:

dar resposta aos pedidos razoáveis de acesso, em condições transparentes, equitativas e não discriminatórias²;
manter o acesso já concedido;
facultar aos beneficiários recursos equivalentes aos que faculta aos seus próprios serviços ou às empresas suas associadas;
prever a possibilidade de coinstalação nas suas instalações, sem prejuízo para a existência de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados caso a caso.

4.59. Com efeito, tendo em conta que a obrigação de acesso foi já imposta e concretizada no passado – imposta em 2005 e mantida (mesmo reforçada) em 2010 –, é de ter em conta que a viabilidade técnica e económica desta imposição foi já amplamente demonstrada. Desta forma, já não se colocam quaisquer disputas relativamente a eventuais riscos no investimento efetuado pelo Grupo PT para disponibilizar a oferta regulada de acesso em causa. Pelo contrário, há que ponderar a defesa da concorrência a médio-longo prazo e todos os investimentos realizados tanto pelo operador com PMS como pelos operadores que investiram em redes de transporte (e acesso) noutras áreas, salvaguardando a sua manutenção (desde que se mantenha a posição de PMS³).

4.60. Relativamente a esta salvaguarda da concorrência a longo prazo, conclui-se que, uma vez que o Grupo PT detém a parte significativa dos acessos ao cliente final, o acesso aos segmentos terminais (com exceção dos segmentos terminais de alto débito nas Áreas C) e também aos segmentos de trânsito nas Rotas NC e aos circuitos CAM e de backhaul, é essencial para permitir aos OPS concorrer com aquela entidade nomeadamente, mas não exclusivamente, nas ofertas de serviços de retalho de circuitos alugados.

4.61. Como visto nos capítulos anteriores, com a exceção do mercado de segmentos terminais de alto débito nas Áreas C, existiu alguma redução na dimensão dos mercados grossistas (e retalhista), com uma redução dos volumes de circuitos alugados suportados na ORCA, não totalmente compensada pela maior dinâmica ao nível da ORCE, mantendo-se ainda uma situação em que os operadores continuam a depender em larga medida da oferta grossista da PTC, nomeadamente para complementar o seu fornecimento interno ao nível dos segmentos terminais e segmentos de trânsito em questão. Estas ofertas grossistas continuam a ser fundamentais na construção das ofertas dos OPS, quer para complemento da sua rede própria, que continuam a expandir, quer para a revenda retalhista de circuitos alugados, incluindo ao nível dos concursos públicos para a prestação de serviços de comunicações eletrónicas (integrando serviços de capacidade/circuitos alugados). Releve-se novamente que os circuitos alugados (grossistas) são um instrumento fundamental para o desenvolvimento dos mercados de serviços de comunicações eletrónicas, induzindo também em grande medida o desenvolvimento das redes de transporte e de acesso em todo o território nacional.

4.62. O ICP ANACOM continua assim a considerar que a manutenção da obrigação de acesso e utilização de recursos de rede específicos é adequada e que uma eventual supressão da mesma poderia trazer consequências adversas ao mercado⁴. Deve ser relevado o facto de, nessa eventualidade, se poder colocar em causa o investimento realizado pelos OPS em infraestrutura de rede (nomeadamente em equipamento de transmissão e na coinstalação nas centrais locais) e/ou em soluções baseadas nesta oferta, traduzindo-se numa contradição com os princípios da promoção do investimento, da segurança jurídica e da previsibilidade regulatória.

4.63. Adicionalmente, das conclusões relativas à aplicação do teste dos “três critérios” ao mercado retalhista de circuitos alugados na anterior análise de mercados resultou que um dos principais fatores que terá levado às reduções das barreiras à entrada e da dominância do Grupo PT no retalho é precisamente a existência de um acesso grossista regulado aos circuitos alugados da PTC, com todas as obrigações associadas e as diversas intervenções sobre essa oferta por parte do ICP ANACOM. Nestes termos, é imprescindível manter a obrigação de acesso aos mercados grossistas de segmentos terminais de baixo débito em todo o território nacional, de segmentos terminais de alto débito nas Áreas NC, de segmentos de trânsito nas Rotas NC e de circuitos CAM e de backhaul, contribuindo para a promoção do investimento eficiente em infraestruturas e da concorrência a jusante.

4.64. É conveniente reafirmar que, conforme decorre das análises desenvolvidas na definição de mercado e avaliação de PMS, não é expectável que nos segmentos terminais e de trânsito em causa, e em especial nos circuitos CAM, exista, a curto e médio prazo, viabilidade técnica e económica para a instalação e disseminação alargada de recursos concorrentes à infraestrutura de acesso e transporte detida pelo Grupo PT, impossibilitando o desenvolvimento de concorrência no mercado suportada no desenvolvimento de infraestrutura de transporte alternativa com cobertura relevante.

4.65. Assim, é previsível que uma empresa com PMS no mercado grossista e verticalmente integrada, como o Grupo PT, tenha incentivos a restringir o acesso aos seus produtos e serviços grossistas dado que novas entradas no(s) mercado(s) diminuem o seu poder de mercado a nível retalhista. Dada a dimensão da sua rede, a recusa do fornecimento grossista de circuitos alugados, ou a sua oferta em condições pouco razoáveis, restringiria severamente a concorrência nos mercados a jusante⁵, podendo este operador com PMS passar a cobrar preços excessivos nesse(s) mercado(s) de retalho – dado que os circuitos alugados grossistas são afinal uma componente fundamental das redes de suporte a vários tipos de serviços retalhistas. Este problema abrange ainda as situações de recusa absoluta de negociação e a oferta de produtos ou serviços em condições que não sejam razoáveis.

4.66. O ICP ANACOM considera assim que uma eventual supressão da obrigação de acesso e utilização de recursos de rede específicos não é adequada e poderia trazer consequências adversas ao mercado. Entende-se nomeadamente que, caso existisse uma supressão da obrigação em causa, o Grupo PT teria um incentivo para não garantir esse acesso ou, pelo menos, não o fornecer nas condições mais adequadas.

4.67. Com efeito, segundo a Posição Comum sobre circuitos alugados⁶, os operadores com PMS “podem recusar o acesso à sua rede”, “podem restringir o uso dos seus serviços” e “podem recusar desenvolver novos produtos e serviços requeridos por um operador alternativo”⁷.

4.68. Especificamente quanto à coinstalação, o ORECE avisa que os operadores com PMS podem recusar o acesso a serviços associados essenciais para o fornecimentos de circuitos alugados⁸ e podem artificialmente restringir a utilização de coinstalação e outros serviços associados⁹.

4.69. A existência de concorrência ao nível do mercado grossista poderia atenuar os problemas referidos. Contudo, mesmo sabendo que é possível aos operadores concorrentes investir em rede própria – e já o fizeram, nomeadamente nas Rotas C e nos segmentos terminais de alto débito nas Áreas C –, não será expectável a replicação total das redes de acesso em cobre ou mesmo em fibra¹⁰, i.e., ao nível dos segmentos terminais de circuitos alugados de baixo débito ou das redes de (acesso e) transporte nas rotas mais remotas ou de menor dimensão. A informação disponível e a análise efetuada pelo ICP ANACOM permitem concluir que este racional económico se mantém, sem prejuízo para que, em algumas situações pontuais, possa vir a existir essa replicação, nomeadamente ao nível dos segmentos terminais de alto débito em determinadas áreas de maior densidade empresarial (fora das Áreas C).

4.70. Neste contexto, o ORECE apresenta, na mesma Posição Comum sobre circuitos alugados, os seguintes princípios, a seguir pelas ARN aquando a imposição da obrigação de acesso, na presença dos problemas concorrenciais supra referidos¹¹:

MP1 - As ARN devem impor a combinação adequada e proporcional de produtos de acesso que reflita adequadamente as suas circunstâncias nacionais.
MP4 - Para evitar distorções da concorrência, deve ser imposto o acesso, independentemente da solução técnica, na medida em que este seja proporcional, possível e eficiente. Um eventual tratamento diferenciado entre os circuitos alugados grossistas em cobre e em fibra deverá ser justificado e não-discriminatório e deve ser motivado por diferentes problemas concorrenciais entre cobre e fibra.
MP5 - As ARN devem exigir que os operadores com PMS forneçam acesso à rede a um OPS, onde esse operador o solicite, desde que o pedido seja razoável. É aconselhável que esses pedidos sejam formalmente documentados. As ARN devem exigir que os operadores com PMS concedam o acesso logo que possível após a receção do pedido de um OPS.

4.71. Especificamente quanto à coinstalação, o ORECE especifica que:

MP7 - As ARN devem impor obrigações no que diz respeito à coinstalação e infraestruturas associadas, incluindo a obrigação de orientação dos preços para os custos, para apoiar a viabilidade dos produtos de acesso acima mencionados¹².

4.72. Em concordância com estes princípios, o ICP ANACOM também considera que a manutenção da obrigação de fornecimento grossista de circuitos alugados – e de acesso a recursos conexos, nomeadamente ao serviço de coinstalação ou de interligação entre operadores coinstalados nas centrais locais da PTC¹³ –, se baseia na natureza do problema identificado, é proporcional e é justificada. Tal fornecimento deve ser prestado de forma suficientemente desagregada de forma a garantir que não sejam exigidos produtos ou serviços que não são estritamente necessários ao serviço solicitado.

4.73. Estas obrigações correspondem genericamente às condições oferecidas pela PTC através da ORCA e da ORCE, que o ICP ANACOM entende deverem ser mantidas.

4.74. Contudo, e a um nível mais específico, com base na experiência acumulada, alguns aspectos da ORCA e da ORCE mereceram uma revisão ou atualização – na Deliberação do ICP ANACOM de 14 de junho de 2012¹⁴ –, no sentido de os melhor adaptar aos interesses do mercado, com especial atenção para o acesso aos circuitos CAM¹⁵ (e backhaul), com a imposição de condições mais precisas e adequadas, especialmente ao nível dos prazos de fornecimento e qualidade de serviço nestes segmentos específicos onde as condições concorrenciais são particularmente restritas, conforme atrás evidenciado.

4.75. Assim, e tendo nomeadamente em conta que:

o prazo de fornecimento grossista de circuitos alugados previsto na ORCA não permitia garantir, em determinados casos, os níveis de serviço que era exigido pelo mercado e que as empresas do Grupo PT conseguiam assegurar, nomeadamente em resposta a concursos públicos;
no backhaul, nomeadamente para os circuitos CAM e internacionais, não existia qualquer concorrência baseada em infraestrutura alternativa;
o fornecimento de circuitos CAM era a única forma de comunicação com e nas Regiões Autónomas e tinha algumas limitações no passado, o que impediu o fornecimento de circuitos aos operadores concorrentes nessas ligações; e
na elaboração da ORCE, a PTC devia ter em conta as necessidades dos operadores,
a supra referida deliberação do ICP ANACOM incidiu fundamentalmente sobre as alterações às ofertas de acesso grossistas quanto a SLA (qualidade de serviço e compensações por incumprimento, modo de atribuição das compensações, dependência entre a atribuição de compensações e o envio de previsões de procura e serviços Premium), preços e, principalmente, no que respeita à especificação da obrigação de acesso, sobre:
Backhaul e acesso às centrais de amarração de cabos submarinos (ECS)¹⁶;
Circuitos Ethernet – alinhamento dos prazos de fornecimento de acesso na ORCE com os prazos previstos na ORCA (e redução do período de fidelização), caracterização dos circuitos com securização e pedidos de acesso¹⁷; e
Circuitos CAM¹⁸ – no caso de, no seu plano de previsões, os operadores terem identificado necessidades de capacidade em circuitos CAM, a PTC não poderá recusar qualquer pedido efetivo de fornecimento de circuitos CAM e inter-ilhas¹⁹.

4.76. Ou seja, já foram reconhecidas as condições específicas mais gravosas, do ponto de vista concorrencial, no mercado dos segmentos de trânsito nos circuitos CAM e de backhaul, tendo sido já impostas pelo ICP ANACOM condições de acesso mais exigentes neste mercado grossista, as quais se devem manter²⁰.

4.77. Na mesma deliberação foi imposta a disponibilização, por parte da PTC, de coinstalação e serviços associados nas ECS nos termos então previstos para as restantes centrais da sua rede, nomeadamente no âmbito da ORCA e da ORCE, salvo limitação técnica ou de outra ordem, devidamente fundamentada pela PTC e aceite por esta Autoridade.

4.78. Os motivos que levaram à imposição da coinstalação nas ECS [onde amarram os cabos submarinos internacionais ou os cabos submarinos nacionais (CAM)], estão identificados na própria deliberação e estão sobretudo relacionados com a eliminação de um monopólio por parte da PTC no fornecimento de circuitos de backhaul a partir das ECS por si geridas, essencialmente em capacidades que não eram reguladas até à data.

4.79. De facto, os circuitos de backhaul, mesmo para ligação de capacidade nos cabos submarinos internacionais (cabos que estão fora do âmbito da análise de mercados de circuitos alugados), são circuitos no território nacional e são necessários para que os operadores que têm capacidade contratada nos cabos submarinos possam transportá-la até pontos de presença próprios noutro ponto do território nacional.

4.80. A obrigação de a PTC dar acesso a (i.e., fornecer a nível grossista) circuitos de backhaul para ligação de capacidade nos cabos submarinos internacionais é essencial para que esses operadores possam, conforme referido acima, aceder a essa capacidade no território nacional.

4.81. O backhaul atualmente regulado – até 155 Mbps no âmbito da ORCA – não é compatível com as necessidades do mercado, tendo os cabos submarinos atualmente capacidades da ordem das centenas de Gbps. Releve-se que os mercados de segmentos de trânsito foram definidos como incluindo todos os débitos e é reconhecida a elevada procura por circuitos Ethernet de muito alto débito (e.g. 10 Gbps) principalmente nos cabos submarinos internacionais, mas havendo também capacidade de 10 Gbps nos nacionais (circuitos CAM), fornecida quer interna, quer externamente ao Grupo PT, que deve poder ser completada por via terrestre²¹.

4.82. Assim, deverá manter-se a obrigação de a PTC fornecer backhaul a operadores que tenham capacidade nos cabos submarinos ou a terceiros que pretendam fornecer backhaul a operadores com capacidade no cabo submarino em condições reguladas, em capacidades superiores às atualmente fornecidas, devendo ser fornecidos, ao abrigo da ORCE, circuitos com capacidades pelo menos até 10 Gbps²² para ligação de capacidade nos cabos submarinos internacionais.

4.83. Tendo em conta o referido, também os circuitos CAM e Inter-Ilhas devem ser fornecidos com capacidade pelo menos até 10 Gbps ou superior, se solicitado e tecnicamente viável.

4.84. Paralelamente, é também mantida a obrigação de coinstalação nas ECS da PTC para efeitos de ligação a capacidade nos cabos submarinos (nacionais e internacionais), imposta na anterior análise de mercado e especificada na Deliberação de 14 de junho de 2012, com alterações e/ou esclarecimentos detalhados seguidamente.

4.85. Nestas condições, quando solicitado, deve ser facultada a coinstalação nas ECS da PTC (podendo esta coinstalação ocorrer na própria ECS, em espaço adjacente ou remoto), salvo impedimento de ordem técnica ou de outra ordem, devidamente fundamentado pela PTC. Neste caso, deverá a PTC remeter simultaneamente ao ICP-ANACOM a fundamentação para essa recusa e a documentação relevante demonstrativa no seu entender desse impedimento.

4.86. Os beneficiários dessa coinstalação nas ECS da PTC são, para efeitos de ligação a capacidade nos cabos submarinos internacionais, unicamente os operadores pertencentes a um consórcio ou os operadores que tiverem contratos celebrados com membros do consórcio²³.

4.87. A PTC caso autorize²⁴ a utilização de cross-connects por parte dos operadores coinstalados (i) entre diferentes cabos submarinos, desde que o operador coinstalado seja membro dos respetivos consórcios ou tenha contrato com um membro dos consórcios ou (ii) entre diferentes operadores ligados a um mesmo cabo submarino, deve fazê-lo de forma transparente e não discriminatória, e caso o operador esteja autorizado para tal no âmbito dos supra referidos contratos de operação e manutenção do(s) consórcio(s).

4.88. Atento o facto de as ECS serem ativos da maior importância, tratando-se de uma infraestrutura que agrega tráfego entre diferentes países, considera-se que o acesso através da coinstalação se deve revestir de requisitos de segurança e de proteção exigentes e que deve ser otimizada a utilização de espaço (pelos operadores).

4.89. Deste modo, entende-se que as modalidades de coinstalação nas ECS (nomeadamente na própria ECS, em espaço adjacente ou remoto) devem ser objeto de negociação entre a PTC e os operadores beneficiários da coinstalação admitindo-se, por razões de segurança, que a coinstalação em espaço adjacente possa ser a mais adequada face à coinstalação na própria ECS.

4.90. Estes entendimentos substituem os pontos D.10 e D.12 da Deliberação de 14 de junho de 2012.

4.91. Adicionalmente, e a um nível mais geral, caso existam restrições de acesso, poderá ser necessário impor medidas adicionais em determinados aspetos das ofertas de referência de circuitos alugados, tendo-se também em conta a posição do ORECE, que entende que os “operadores com PMS podem tentar restringir a utilização de circuitos alugados”. Assim, para garantir que não há restrições de acesso a este nível - parâmetros técnicos da oferta de acesso –, deve ser seguido o seguinte princípio:

MP18 - As ARN devem exigir que os operadores com PMS disponibilizem uma oferta de referência que inclua informações relevantes sobre questões técnicas²⁵.

4.92. O ICP ANACOM entende ainda que a definição de um preço adequado para os produtos grossistas permite que os concorrentes evoluam no sentido do investimento em infraestrutura própria, possibilitando, simultaneamente, a oferta de serviços concorrenciais no retalho, com benefícios claros para o utilizador final. Este facto tem vindo a ser comprovado pelos desenvolvimentos ocorridos nos mercados em questão - esta matéria é melhor detalhada em secção posterior.

4.93. Em conclusão, de acordo com o supramencionado, o ICP ANACOM entende dever manter as obrigações genéricas de acesso (a circuitos alugados) e utilização de recursos de rede específicos impostas na anterior análise de mercados com as especificações e alterações consideradas, pois mantêm-se razoáveis, adequadas, proporcionais e justificadas.

4.94. Note-se, contudo, que a obrigação de acesso não será, por si só, suficiente. O ICP ANACOM entende que será necessário manter obrigações adicionais, previstas na LCE, para que se possa colmatar potenciais problemas concorrenciais como preços excessivos ou práticas discriminatórias, assegurando a existência de um acesso em condições razoáveis e adequadas às condições existentes nos mercados relevantes. Estas questões são abordadas nas secções seguintes.

Não discriminação

4.95. Mesmo na circunstância de ser imposta uma obrigação de acesso a um operador com PMS, ainda assim este terá incentivos para discriminar no fornecimento dos serviços grossistas, i.e. face às condições em que o acesso é concedido a outros operadores, especialmente se aquele operador for verticalmente integrado e possuir operações a nível retalhista, o que acontece neste caso. Este problema de concorrência, já referido previamente, inclui a utilização discriminatória ou retenção de informação, a discriminação pela qualidade, as táticas de atraso e as exigências indevidas, além da possibilidade de discriminação ao nível dos preços.

4.96. Na sequência destas ações, a atividade retalhista dos operadores concorrentes sai geralmente prejudicada, resultando numa diminuição da qualidade dos serviços por si prestados ou no aumento dos custos desses operadores face aos custos da atividade retalhista do operador com PMS. Consequentemente, a competitividade dos operadores alternativos no retalho é reduzida substancialmente, traduzindo-se numa forma de alavancagem do poder de mercado do operador com PMS a nível grossista para o(s) mercado(s) retalhista(s). Este tipo de comportamento discriminatório permite que o operador com PMS e as suas subsidiárias estejam numa situação de vantagem em outros mercados cujas ofertas acabaram por influenciar, nomeadamente (mas não só) o mercado de circuitos alugados²⁶.

4.97. Com efeito, o ORECE reconhece que, e relativamente a esta possibilidade da inexistência de condições concorrenciais equilibradas, i.e., da existência de um cenário de discriminação por parte da entidade com PMS, os operadores podem não conseguir concorrer ao mesmo nível, o que pode resultar numa situação em que os operadores com PMS: i) tenham uma vantagem injustificada; ii) tenham uma vantagem inatingível, em virtude das suas economias de escala e âmbito, especialmente se resultantes da sua posição como operador histórico; iii) discriminem em favor do seu próprio grupo (ou entre os seus clientes grossistas), seja, ou não, em termos de preços; e iv) exibam comportamentos obstrutivos e dilatórios. Entende ainda que, quanto à vantagem de um primeiro entrante, os operadores com PMS têm um incentivo para discriminar em favor das suas próprias operações retalhistas. Assim, os operadores alternativos necessitam da garantia de que, à medida que os mercados a jusante se desenvolvem, estarão disponíveis produtos grossistas apropriados e em tempo útil, de modo a permitir-lhes oferecer produtos retalhistas ao mesmo tempo que o operador com PMS.

4.98. Neste sentido, a obrigação de não discriminação visa, principalmente, impedir o Grupo PT - entidade integrada verticalmente - de discriminar em favor das suas próprias atividades de retalho e assegurar que as empresas concorrentes que recorrem aos circuitos grossistas da PTC possam ficar numa posição equivalente à do Grupo PT no retalho. Visa ainda impedir que haja discriminação indevida entre os vários operadores concorrentes (beneficiários das ofertas) do Grupo PT.

4.99. Assim, e em conformidade com os art.os 66.º e 70.º²⁷ da LCE, o ICP ANACOM entende que é justificável, adequado e proporcional manter a obrigação de não discriminação a que o Grupo PT se encontra sujeito na oferta de circuitos alugados a clientes grossistas de forma a impedir que o mesmo Grupo possa, em circunstâncias equivalentes, discriminar a favor dos seus próprios serviços ou das empresas subsidiárias ou associadas - alínea b) do n.º 5 do art.º 5.º.

4.100. Adicionalmente, a obrigação de não discriminação, bem como as especificações já existentes relativamente ao cumprimento da mesma, implica custos relativamente reduzidos e é proporcional, sendo adequada para assegurar as condições de igualdade e de concorrência, devendo, por isso, ser mantida.

4.101. Segundo a Recomendação 2005/57/CE da Comissão Europeia, de 21 de janeiro, sobre a oferta de linhas alugadas na União Europeia, o princípio da não-discriminação aplica-se a todos os aspectos pertinentes dos serviços oferecidos, como a encomenda, o fornecimento e a migração, a qualidade, a comunicação de avarias e o tempo de reparação e as compensações por incumprimento²⁸.

4.102. Para o ORECE, existem várias possibilidades de colocar os operadores concorrentes em desvantagem através da discriminação na qualidade dos serviços grossistas prestados por um operador com PMS. Para impedir que tal aconteça, o ORECE defende a imposição de uma obrigação de não discriminação que garanta que, em condições equivalentes, os serviços e informações prestados pelo operador com PMS aos operadores concorrentes tenham a mesma qualidade que a garantida aos seus próprios serviços e às empresas subsidiárias, devendo ser tidos em conta os seguintes princípios:

MP8 - As ARN devem impor uma obrigação genérica de não-discriminação.
MP10 - As ARN devem impor uma obrigação de equivalência aos operadores com PMS, justificando a sua forma exata à luz dos problemas de concorrência identificados²⁹.

4.103. O ORECE defende assim a (possível e apropriada) implementação do princípio da equivalência também ao nível da oferta de circuitos alugados grossistas e, principalmente, que os operadores possam replicar todo e qualquer serviço oferecido no mercado retalhista.

4.104. Já no que respeita a evitar vantagens injustificadas de um primeiro entrante (o operador com PMS), o ORECE também defende a aplicação de um conjunto alargado de princípios, que incluem vários aspetos relacionados com a obrigação de transparência³⁰ - para além da melhor prática n.º 12 (MP12), que determina que as ARN devem colocar em prática um regime que garanta a replicabilidade (técnica e económica) dos novos serviços a jusante introduzidos por operadores com PMS.

4.105. Sem prejuízo para o entendimento relativo à equivalência (que no presente caso resulta na proporcionalidade da equivalência de output), e notando que o mercado retalhista de circuitos alugados é apenas uma (pequena) parte do mercado de circuitos alugados, o ICP ANACOM concorda com o entendimento do ORECE, considerando que as especificações da obrigação de não discriminação mantêm a sua adequação, razoabilidade e proporcionalidade.

4.106. Neste contexto, considera o ICP ANACOM que se mantém necessária a inclusão dos SLA nas ofertas de referência (atualmente ORCA e ORCE) relativamente aos produtos grossistas em análise, sendo que em todos os aspetos aos quais se apliquem níveis de serviço, devem continuar a ser definidas compensações adequadas e proporcionais por incumprimento desses mesmos níveis por parte do Grupo PT.

4.107. No passado, os operadores alternativos suscitaram preocupações, nomeadamente quanto à perceção de diferenças em termos de tempos de fornecimento de serviços de circuitos alugados e de tempos de fornecimento de serviços similares ou relacionados nos mercados retalhistas, bem como outros aspetos relacionados com a qualidade de serviço da oferta grossista do operador com PMS.

4.108. Em conformidade, o ICP ANACOM analisou em deliberação autónoma vários aspetos relacionados com a “qualidade de serviço”, incluindo até matérias como o nível das compensações previsto na oferta regulada da PTC e os condicionamentos ao pagamento das compensações por incumprimento dos objetivos definidos. Ainda no mesmo âmbito, foi reforçada a necessidade fundamental de garantir que os prazos de entrega e de reparação de avarias contratuais aplicados ao fornecimento grossista de circuitos alugados não impeçam os operadores concorrentes no mercado retalhista de proporcionarem aos seus clientes prazos de entrega e prazos de reparação de avarias semelhantes aos das empresas do Grupo PT (a operar no retalho).

4.109. Entre outras, foram impostas as seguintes alterações à ORCA e à ORCE:

“D 1. - O prazo máximo de fornecimento de circuitos alugados definido na ORCA, para 95% dos casos e independentemente do seu tipo, é de:

- 20 dias de calendário, nos circuitos envolvendo apenas centrais do Tipo A tais como definidas na ORCE;
- 40 dias de calendário, nos restantes casos,

sendo aferidos mensalmente para o conjunto dos circuitos fornecidos a um OPS.

D 2. - O prazo máximo de fornecimento de circuitos alugados definido na ORCA, para 100% dos casos e independentemente do seu tipo, é de:

- 40 dias de calendário, nos circuitos envolvendo apenas centrais do Tipo A tais como definidas na ORCE;
- 80 dias de calendário, nos restantes casos,

sendo aferidos mensalmente para o conjunto dos circuitos fornecidos a um OPS.

D 3. - As compensações atualmente definidas na ORCA para incumprimentos do prazo de fornecimento para 95% dos casos aplicam-se também aos incumprimentos para 100% dos casos.

D 4. - As compensações por incumprimento dos prazos máximos de reparação de avarias definidas na ORCA são as seguintes:

- 25% × PMC, para um atraso igual ou inferior a 25% do prazo objetivo;
- 50% × PMC, para um atraso superior a 25% e igual ou inferior a 50%;
- 75% × PMC, para um atraso superior a 50% e igual ou inferior a 75%;
- [100% + 2 × (D – 75%)] × PMC, para um atraso superior a 75%;

Em que PMC representa o preço mensal do circuito que ultrapassou o objetivo e D representa o atraso face ao prazo de reparação (% do objetivo).

D 5. - A PTC deve incluir na ORCA prazos máximos de reparação de avarias para 100% dos casos, apresentando simultaneamente a respetiva fundamentação ao ICP ANACOM, aplicando-se as compensações em caso de incumprimento definidas em D 4.

D 6. Deve a PTC introduzir na ORCA a obrigação de proceder, por sua própria iniciativa, ao pagamento das compensações por incumprimento dos objetivos de qualidade de serviço fixados (…).

D 14. - O prazo máximo de fornecimento dos circuitos CAM e inter-ilhas, no âmbito da ORCA e da ORCE, é de 20 dias de calendário, para 95% dos casos, e de 40 dias de calendário, para 100% dos casos, sendo aferido mensalmente por OPS.

D 15. - Os prazos de reparação de avarias e o grau de disponibilidade devem ser aferidos, na ORCA e na ORCE, de forma desagregada para os circuitos CAM para cada OPS, desde que nos circuitos CAM exista capacidade disponível nos anéis securizados.

D 24. - A PTC deve incluir na ORCE informação sobre todos os parâmetros relevantes associados à qualidade de serviço de uma oferta de nível 1 do modelo OSI, recomendando-se que tenha em conta as propostas já apresentadas ou a apresentar pelos OPS.”

4.110. Adicionalmente, no que respeita à migração entre produtos grossistas regulados, segundo o ORECE, os operadores com PMS podem ter um incentivo para discriminar em favor das suas operações a jusante. Assim, os processos de substituição grossista - migração entre produtos grossistas - são fundamentais para o desenvolvimento e para a manutenção de um ambiente efetivamente concorrencial, nomeadamente num contexto de desregulação parcial, como o que irá acontecer no mercado de segmentos terminais de alto débito³¹.

4.111. Para minimizar esta potencial discriminação, o ORECE recomenda que sejam seguidos os seguintes princípios:

MP25 - As ARN devem impor obrigações aos operadores com PMS, a fim de garantir que os processos de mudança grossista são rápidos e eficientes³².
MP26 - As ARN devem exigir que os procedimentos de migração se aplicam igualmente entre produtos grossistas tradicionais e produtos grossistas NGA/NGN.

4.112. A aplicação prática destes princípios pode também tornar-se fundamental, na atual fase de migração tecnológica (para a Ethernet), isto é, na definição de procedimentos específicos para a migração de circuitos suportados na ORCA para a ORCE, procedimentos esses que devem ter em conta o interesse do operador beneficiário, sendo não-discriminatórios, eficientes e que imponham um período de transição e disrupção mínimos.

4.113. É também importante garantir que a informação conseguida pelo operador com PMS, em resultado da prestação dos serviços de circuitos alugados a outros operadores, não seja transmitida ao, ou utilizada pelo, seu departamento de retalho ou por outro departamento interno do Grupo PT que não seja essencial para a prestação do serviço grossista de circuitos alugados em quaisquer circunstâncias. A publicação de indicadores/parâmetros de qualidade de serviço permite verificar se o serviço grossista é fornecido a todos os operadores de forma não discriminatória e, em particular, se o serviço fornecido pela PTC às empresas do Grupo PT é comparável ao fornecido aos operadores alternativos. Esta obrigação é proporcional e instrumental para a verificação do cumprimento da obrigação de não discriminação, pelo que se mantém nos termos já definidos, adaptando-se à desagregação definida para os SLA, devendo diferenciar-se os circuitos tradicionais dos circuitos baseados em Ethernet. A aplicação desta obrigação torna-se mais complexa com, por exemplo, a integração, por fusão, da ex-PT Prime na PTC. Neste caso, devem ser apresentados indicadores internos e/ou de retalho que permitam aferir o desempenho no fornecimento interno³³.

4.114. Por fim, tendo em conta o princípio da não discriminação e a dimensão do Grupo PT nos mercados retalhista e grossistas, esta entidade deve continuar a abster-se da prática de descontos de fidelidade e de quantidade e/ou capacidade nestes mercados grossistas salvo fundamentação suportada no princípio da orientação dos preços para os custos (nomeadamente refletindo substanciais ganhos de escala), admitindo-se que este tipo de descontos possa ser aceite em condições específicas e excecionais. Qualquer proposta de alteração neste âmbito terá que ser remetida previamente ao ICP ANACOM, contendo fundamentação detalhada e justificada na observância dos princípios de não discriminação e de orientação dos preços para os custos.

4.115. Finalmente, o ICP ANACOM entende ainda que, tendo em vista garantir o cumprimento da obrigação de não discriminação, a mesma deve ser acompanhada pela imposição de obrigações de transparência e de separação de contas³⁴.

Transparência

4.116. O ICP ANACOM entende existirem poucas situações relacionadas com o fornecimento grossista de circuitos alugados em que a transparência constitua uma obrigação suficiente per se para obviar a eventuais práticas anticoncorrenciais (com impacto a jusante). Em qualquer caso, funciona como uma limitação ao comportamento anticoncorrencial, na medida em que os preços e as condições de oferta são monitorizados tanto por esta Autoridade como pelos concorrentes da empresa com PMS, tornando assim evidentes eventuais condições anticoncorrenciais.

4.117. A transparência é, além do mais, um natural complemento da obrigação de não discriminação, já que a capacidade de identificação de comportamentos com possíveis efeitos nefastos, através de práticas discriminatórias, depende da possibilidade de as detetar. Assim, caso não existisse a obrigação de transparência, a possibilidade de detetar e comprovar comportamentos discriminatórios seria significativamente afetada, comprometendo a eficácia da obrigação de não discriminação e, consequentemente, levaria ao ressurgimento ou incremento dos fatores que estão na origem da posição dominante. Subsequentemente, surgiriam os problemas associados a essa dominância, afetando negativamente os mercados (a retalho).

4.118. Ao promover-se a aplicação desta obrigação, assegura-se:

a disponibilização atempada de informação relevante aos interessados, fomentando uma maior previsibilidade, segurança e certeza associada ao ambiente em que os operadores que procuram acesso desenvolvem as suas atividades e facilitando entradas eficientes e conscientes no mercado, o que beneficia, em última instância, a concorrência e o utilizador final;
a diminuição da assimetria de informação entre a empresa regulada e o regulador e uma melhor monitorização do cumprimento da obrigação de não discriminação.

4.119. A LCE determina, no seu art.º 66.º, que compete à ARN impor ou manter a obrigação de transparência na publicação de informações, incluindo propostas de referência, nos termos dos artigos 67.º a 69.º. Segundo o art.º 67.º da LCE, a ARN pode exigir a publicação, de forma adequada, das informações relativas à oferta de acesso e interligação do operador com PMS, nomeadamente, informações contabilísticas, especificações técnicas, características da rede, termos e condições de oferta e utilização, incluindo preços. Também de acordo com o art.º 68.º da mesma lei, a ARN pode impor, nomeadamente aos operadores obrigados à não discriminação, a publicação de ofertas de referência de acesso, incluindo o modo de publicitação³⁵.

4.120. Tendo em conta os referidos artigos da LCE, o ICP ANACOM impôs, na sua Deliberação de 8 de julho de 2005, a obrigação de publicação de uma oferta de referência, com dois objetivos principais: (i) ajudar à transparência na monitorização de potenciais comportamentos anticoncorrenciais e (ii) dar a conhecer os termos e condições em que os outros operadores irão adquirir serviços de acesso grossistas. Assume assim esta oferta um papel importante na prevenção de possíveis conflitos e aumenta a confiança dos compradores de serviços grossistas, na medida em que contribui para que estes tenham conhecimento pleno de todas as condições principais associadas à prestação dos serviços, contribuindo para que estes lhes sejam fornecidos em condições não discriminatórias.

4.121. Neste contexto, releve-se que o GRE/ORECE defendeu que, sendo particularmente complexo para uma ARN controlar a qualidade dos serviços prestados quando se impõe uma obrigação de não discriminação, poderá fazer todo o sentido apoiar esta obrigação numa obrigação de transparência³⁶. O GRE/ORECE indica, nomeadamente, que a obrigação de transparência poderá consistir na obrigação de oferecer níveis mínimos de qualidade dos serviços grossistas e, periodicamente, reportar os níveis de desempenho na qualidade de serviço das ofertas grossistas às ARN e, quando apropriado, aos outros operadores³⁷. Defende ainda esta entidade que é preferível a publicação dos níveis de desempenho praticados, uma vez que se traduz num aumento de confiança para os agentes de mercado quanto à eficácia da obrigação de não discriminação.

4.122. O ORECE concretizou estes entendimentos numa série de princípios de melhores práticas no âmbito da garantia de transparência que devem ser seguidas pelas ARN:

MP16 - As ARN devem exigir que os operadores com PMS forneçam com clareza os termos e condições de acesso (incluindo os relativas aos serviços auxiliares relevantes), publicando uma oferta de referência, cujos elementos-chave devem ser especificados ou aprovados pela ARN. Devem estar incluídos com clareza todos os termos contratuais e condições que são conhecidas ou cognoscíveis no momento da publicação.
MP16a - As ARN devem exigir que os operadores com PMS tenham em conta na oferta de referência as propostas, razoáveis, dos clientes grossistas, em particular sobre a evolução dos serviços oferecidos.
MP16b - As ARN devem exigir que os operadores com PMS publiquem a oferta de referência (ou seja, torná-la operacional) dentro de um prazo razoável após as ARN terem imposto a obrigação de acesso. As ARN devem dar orientações sobre o prazo razoável numa base casuística.
MP16c - As ARN devem exigir que os operadores com PMS atualizem a oferta de referência quando necessário, e em tempo útil (ver MP13), para refletir as mudanças relevantes, tais como os desenvolvimentos decorrentes da evolução do mercado e tecnologia e/ou alterações nos preços, termos e condições para serviços existentes ou das caraterísticas técnicas e operacionais.

4.123. O ICP ANACOM considera igualmente que a qualidade de serviço é essencial em qualquer oferta de referência grossista, sendo determinante ter em conta a forma como os vários aspectos relacionados com esta caraterística da oferta se relacionam para assegurar a existência de condições concorrenciais adequadas e a prestação de serviços grossistas e retalhistas que correspondam às necessidades dos utilizadores finais. Para este efeito, a oferta de referência deve ser clara relativamente ao conjunto de indicadores de qualidade de serviço, definir o nível mínimo para cada um desses indicadores e as compensações a incorrer em caso de incumprimento³⁸.

4.124. A este respeito, considera-se que a forma como os níveis de desempenho na qualidade de serviço das ofertas grossistas são apresentadas às ARN, aos operadores e aos utilizadores finais é bastante importante quanto à efetividade da obrigação de transparência – ver a este respeito a Deliberação do ICP ANACOM de 11 de março de 2009.

4.125. O ICP ANACOM entende assim que o princípio da transparência pode ser assegurado também através da obrigação de publicar e manter atualizada a ORCA e a ORCE³⁹, para reforçar a previsibilidade das condições nela especificadas, as quais devem conter a descrição das ofertas relevantes desagregadas em várias componentes de acordo com as necessidades do mercado, bem como dos termos e condições associados, incluindo os preços, informação técnica fundamental, nomeadamente os níveis de qualidade de serviço (devendo integrar SLA e adequadas compensações em caso de incumprimento dos níveis definidos).

4.126. Isto é, aliás, preconizado pelo ORECE nos seguintes princípios:

MP22 - As ARN deverão exigir dos operadores com PMS que forneçam um nível de serviço razoável⁴⁰.
MP23 - As ARN devem impor um requisito genérico sobre os operadores com PMS para fornecer garantias de nível de serviço (SLG, i.e., compensações por incumprimento dos objetivos definidos)⁴¹.
MP24 - As ARN devem impor um requisito genérico sobre os operadores com PMS para fornecer indicadores-chave de desempenho (KPI), como forma de monitorar o cumprimento de uma obrigação de não discriminação e garantir que cumpram os SLA (a menos que haja evidência de que essa imposição é desnecessária ou não é economicamente eficiente)⁴².

4.127. A oferta de referência deve continuar a estabelecer as condições e indicadores suprarreferidos para os circuitos digitais até (e incluindo) 155 Mbps (e 1 Gbps, para Ethernet)⁴³, bem como as condições específicas associadas ao serviço de circuitos parciais de linhas alugadas (e componentes de suporte para interligação) e aos circuitos CAM e inter-ilhas, incluindo o serviço de acesso a cabos submarinos (backhaul) – sendo que para os circuitos CAM (e inter-ilhas) e de backhaul deve ser disponibilizado o acesso até 10 Gbps (no âmbito da ORCE). Deverá ainda incluir a oferta de tecnologias xDSL simétricas, se e quando disponibilizadas ao retalho ou a empresas do Grupo PT.

4.128. Já no que respeita à necessidade de se preverem pré-avisos adequados, as ARN devem, segundo o ORECE, seguir os seguintes princípios:

MP13 - Nos casos em que os operadores com PMS devem oferecer um novo produto grossista, as ARN devem impor uma obrigação, aos mesmos operadores, de disponibilizarem atempadamente (em prazos definidos caso-a-caso) informações relevantes. A informação relevante deve incluir informações sobre preços, termos e condições e caraterísticas técnicas do novo produto grossista. As informações fornecidas devem permitir que os OPS possam efetivamente avaliar o impacto sobre os seus próprios processos.
MP17 - As ARN deverão exigir aos operadores com PMS que disponibilizem certas informações a todos os operadores (publicamente ou a pedido) dentro de um período razoável de tempo. Tais informações devem incluir os resultados dos indicadores de desempenho (KPI) e as mudanças planeadas na arquitetura de rede do operador com PMS, na medida em que são relevantes para o acesso à rede (por exemplo, futuros pontos de acesso) e que possam afetar a prestação de serviços.

4.129. Assim, entende-se que o Grupo PT deve disponibilizar aos operadores beneficiários das ofertas grossistas reguladas toda a informação detalhada e atempada sobre evoluções na sua infraestrutura de rede de acesso e transporte previamente à introdução de alterações que tenham impacto nas condições existentes aquando da decisão de investimento por parte destes operadores.

4.130. No caso das mudanças planeadas na arquitetura de rede do Grupo PT, na medida em que sejam relevantes para o acesso à rede (por exemplo, alterações nos pontos de acesso ou na tecnologia) e que possam afetar de forma relevante a prestação de serviços dos operadores beneficiários devem ser comunicadas com um mínimo de 2 meses de antecedência.

4.131. Adicionalmente, para garantir a previsibilidade e facilidade de consulta desta oferta considera-se que continua a ser necessário identificar devidamente as alterações efetuadas à mesma⁴⁴. Para garantir os objetivos mencionados, considera-se que as alterações introduzidas, por iniciativa da PTC, na oferta de referência têm que ser comunicadas com uma antecedência de um mês relativamente ao momento em que entram em vigor. Só assim será possível continuar a garantir que os operadores têm tempo para tomar decisões e levar a cabo atividades operacionais ou relacionadas com mudanças estratégicas resultantes de eventuais alterações que venham a ser introduzidas na oferta, quando tais alterações partam da iniciativa da PTC.

4.132. O ICP ANACOM considera ainda que a publicação dos níveis de desempenho de forma desagregada, conforme a Deliberação de 11 de março de 2009, é proporcional e deve ser mantida no quadro das obrigações gerais de transparência e não discriminação, contribuindo, nomeadamente, para incentivar o cumprimento dos objetivos estabelecidos em matéria de qualidade de serviço e desencorajar eventuais práticas discriminatórias.

4.133. Em conclusão, na sequência da imposição das obrigações de acesso e de não discriminação, e tendo em conta a evidente importância de manter associada à obrigação de transparência a existência de uma oferta de referência adequada e de fácil acessibilidade, contendo toda a informação necessária para que os OPS que utilizam ou pretendam utilizar os serviços grossistas em causa possam fazê-lo de forma previsível e eficiente, o ICP ANACOM considera que a manutenção da obrigação de transparência constitui uma medida proporcional, justificada e necessária para verificar o princípio da não discriminação, e com reduzidos custos de implementação, já que apenas será exigida a atualização da informação - no âmbito da ORCA e ORCE - necessária para assegurar a inexistência de condições adversas à concorrência.

Controlo de preços e contabilização de custos

4.134. O art.º 74.º da LCE permite à ARN impor obrigações de contabilização de custos e controlo de preços quando uma potencial ausência de concorrência efetiva origine a manutenção de preços a um nível excessivamente elevado ou a aplicação de compressão de margens em detrimento dos utilizadores finais⁴⁵.

4.135. Neste contexto, e à luz da mesma lei, cabe ao ICP ANACOM assegurar que os mecanismos de contabilização de custos e as metodologias de fixação de preços promovam a eficiência e a concorrência sustentável e maximizem os benefícios para o consumidor, podendo também ter em conta nesta matéria os preços disponíveis nos mercados concorrenciais comparáveis.

4.136. De facto, as redes de acesso e transporte utilizadas para a oferta de segmentos terminais (excluindo os de alto débito nas Áreas C) e de segmentos de trânsito nas Rotas NC e nos circuitos CAM e de backhaul caracterizam-se pela ausência de uma concorrência efetiva, resultado das elevadas e permanentes barreiras à entrada e poucas probabilidades de concorrência futura. Na ausência de concorrência efetiva, o operador com PMS nestes mercados grossistas tem poucos incentivos em reduzir os custos e operar de forma eficiente, uma vez que esses custos elevados poderão ser transferidos através de preços excessivos aos clientes grossistas e, em última instância, às empresas clientes finais e aos consumidores, que não têm alternativa de escolha.

4.137. Com efeito, estando perante mercados grossistas em que: (i) não existe concorrência efetiva, (ii) existem barreiras à entrada relevantes, (iii) não é previsível o desenvolvimento de concorrência e (iv) nos quais o operador com PMS pode agir de forma independente relativamente aos restantes agentes de mercado, é previsível que este operador tenha todos os incentivos para definir os preços das ofertas grossistas a um nível significativamente superior aos custos incorridos na disponibilização dos serviços⁴⁶.

4.138. Ora, um aspecto fundamental na oferta em apreço é, assim, a possibilidade de os operadores prestarem serviços retalhistas ou grossistas (de circuitos alugados e, indiretamente, outros serviços) sem incorrerem em situações de compressão de margens.

4.139. Por seu turno, o ORECE entende que os OPS podem incorrer em incerteza quanto aos preços dos circuitos alugados grossistas, devendo existir uma razoável certeza de que estes preços são definidos de uma forma coerente com os preços de outros serviços relacionados, por forma a incentivar o investimento eficiente por parte do operador com PMS e dos OPS e evitar oportunidades para arbitragem.

4.140. Ainda de acordo com o ORECE, os operadores com PMS podem encetar políticas de preços predatórios e/ou de compressão de margens⁴⁷. A este respeito, esta entidade defende que as ARN devem adotar medidas que assegurem a inexistência de compressão de margens. Por outro lado, reconhece que nos casos em que for imposta uma obrigação de orientação dos preços para os custos, as preocupações relativamente a situações de compressão de margens poderão ser atenuadas. Em qualquer caso, para se colmatar as potenciais restrições concorrenciais, o ORECE defende a imposição dos seguintes princípios:

MP35 - O preço efetivo garantido pelo operador com PMS não deve ser discriminatório e deve ser oferecido a todos os operadores que cumpram as condições estabelecidas.
MP36 - As ARN devem definir obrigações destinadas a evitar que os operadores com PMS desenvolvam compressão de margens⁴⁸.

4.141. Também o ICP ANACOM entende que o preço do serviço de fornecimento grossista de circuitos alugados deve proporcionar os incentivos adequados para que tanto o operador que fornece o acesso como os operadores a quem o acesso é concedido invistam em infraestruturas próprias de uma forma eficiente, por forma a assegurar uma concorrência sustentável, especialmente a nível retalhista⁴⁹.

4.142. Com efeito, o ICP ANACOM entende que a definição de um preço de acesso adequado para os circuitos grossistas permite que os concorrentes evoluam no sentido do investimento gradual em infraestrutura própria, permitindo, simultaneamente, a oferta de serviços concorrenciais no retalho, com benefícios claros para o utilizador final. Este facto tem vindo a ser comprovado pelos desenvolvimentos ocorridos nos mercados grossistas em questão, nomeadamente com as evoluções recentes das redes em fibra ótica.

4.143. Neste contexto, a obrigação de controlo de preços e contabilização de custos promove e assegura uma concorrência sustentável e eficiente, uma vez que estabelece os preços dos serviços grossistas a um nível que permite aos operadores competir nos mercados retalhistas a jusante. Sem a existência dessa obrigação de controlo, o ICP ANACOM teria muitas dificuldades em verificar se os preços grossistas definidos estão enquadrados nos custos incorridos pelo operador com PMS. Esta dificuldade ocorreria não só relativamente à adequação do nível de preços definido mas também no que diz respeito à própria estrutura e composição do tarifário grossista com base no modelo de custeio⁵⁰.

4.144. Assim, caso se suprimisse a obrigação de contabilização de custos perder-se-ia um importante instrumento de definição dos preços associados às ofertas de referência em questão. Não tendo disponível esse importante instrumento estar-se-ia a conduzir o mercado a uma situação de maior incerteza relativamente aos preços grossistas (e retalhistas a jusante). Note-se que essa maior incerteza não estaria de acordo com o princípio de atingir previsibilidade e eficiência nas condições da oferta grossista.

4.145. Com efeito, a importância que uma oferta grossista de circuitos alugados assume, como forma de permitir aos OPS construir as suas próprias redes e disponibilizar ofertas retalhistas de serviços de comunicações eletrónicas (incluindo revenda de circuitos alugados) com uma abrangência geográfica alargada, justifica que se garantam condições mínimas, nomeadamente de preços, para que aqueles operadores possam, de facto, concorrer no mercado e desenvolver serviços verdadeiramente competitivos, acabando por beneficiar os utilizadores finais⁵¹.

4.146. Dada a inexistência de concorrência atual e prospetiva no período em análise, o objetivo de regulação de preços deve ser disponibilizar aos operadores concorrentes o acesso grossista a preços que seriam praticados caso o mercado fosse competitivo, permitindo simultaneamente que o operador com PMS obtenha uma taxa razoável de rendibilidade sobre os investimentos realizados.

4.147. O entendimento do ICP-ANACOM está também em linha com o ponto de vista do ORECE, que definiu os seguintes princípios:

MP30 - As ARN devem garantir, com razoável certeza, que o preço do acesso permitirá a um operador eficiente concorrer com o operador com PMS. O preço de acesso deve também ser definido de uma forma que seja coerente com os preços de outros serviços (grossistas de circuitos alugados) relacionados.
MP31 - Ao determinar os preços regulados, as ARN devem considerar que estes preços devem incentivar o investimento eficiente e a concorrência sustentável.
MP32 - Quando adequado e proporcional, as ARN devem exigir que os operadores com PMS forneçam produtos regulados com base numa obrigação explícita de controlo de preços. As obrigações de controlo de preços podem ser implementadas em diferentes graus, que vão desde um requisito para que os preços sejam orientados para os custos e sujeitos a aprovação, até controlos de preços específicos, como um limite de preço (price cap), retalho menos, ou outro.

4.148. Até à data os preços dos circuitos alugados grossistas (tradicionais) e dos recursos conexos (e.g., coinstalação) têm sido regulados de acordo com o princípio de orientação dos preços para os custos. A utilização deste princípio na definição dos preços foi já fundamentada nas anteriores análises de mercado. Note-se também que, na aplicação deste princípio, o ICP ANACOM tem baseado as estimativas de custos a partir:

do sistema de contabilidade analítica da PTC, auditado anualmente;
dos custos orçamentados e dos custos correntes dos recursos consumidos e das atividades necessárias para o fornecimento dos serviços,

e tendo também por referência adicional as práticas na União Europeia. Na avaliação dos preços são também tidos em consideração critérios de eficiência económica.

4.149. Recentemente, de acordo com dados do custeio de circuitos alugados, identificou-se a existência de margem para a redução dos preços dos segmentos terminais e segmentos de trânsito de circuitos alugados tradicionais, especialmente nos circuitos de capacidade igual ou superior a 2 Mbps e circuitos CAM, o que foi objeto de deliberação autónoma (de 14 de junho de 2012)⁵². Em conformidade, e atenta a margem existente neste serviço, e não obstante as reduções de prazos que se adotaram naquela decisão poderem ter um (limitado) impacto nos custos, entendeu-se existir margem para que a PTC reduzisse o preço de toda e qualquer componente do tarifário (incluindo circuitos CAM) dos circuitos de 2 Mbps, 34 Mbps e 155 Mbps no mínimo em 35%, 40% e 45%, respetivamente⁵³.

4.150. Por seu turno, e relativamente aos circuitos Ethernet, na anterior análise de mercados o ICP ANACOM considerou que a imposição de uma obrigação de “retalho-menos”, que prevenisse a compressão de margens e pudesse induzir também reduções a nível dos preços grossistas, era adequada e proporcional no contexto da ORCE, até por que esta Autoridade não dispunha de elementos de custos e de preços dessa mesma oferta grossista (e correspondente retalhista) de circuitos Ethernet.

4.151. Note-se que com uma regra de “retalho-menos”, o operador com PMS poderá auferir margens excessivas sem que uma ARN possa intervir, impondo a sua redução (ainda que, até ao momento, não tenham existido comentários por parte dos operadores em relação aos preços dos circuitos Ethernet⁵⁴).

4.152. Por outro lado, existem situações onde a regra de “retalho-menos” não é aplicável na prática, por não existirem circuitos retalhistas em determinadas rotas (e.g., circuitos CAM a 1 Gbps) ou por os circuitos alugados no retalho não serem formados pelas mesmas componentes (de custo) dos circuitos grossistas, quando, por exemplo, incluem segmentos de trânsito nas Rotas C (não regulados).

4.153. Até à data, e ainda que a regra “retalho menos” não tivesse sido especificada em maior detalhe, não há qualquer evidência de definição de preços retalhistas (excessivamente) baixos pela empresa dominante – prática de preços predatórios – e/ou definição de preços grossistas excessivos⁵⁵, não existindo por isso evidência que tenha existido até ao momento qualquer compressão de margens (i.e. uma desproporção entre os preços grossistas e retalhistas praticados pelo Grupo PT, obrigando os concorrentes a incorrer em prejuízo nas suas ofertas retalhistas).

4.154. Não obstante, está o Grupo PT já obrigado a apresentar os custos para os circuitos Ethernet (estando agora devidamente discriminados no sistema de contabilidade analítica da PTC), ainda que a informação sobre os custos não tenha um histórico ainda comparável (com a relativa à ORCA) e não estar assim totalmente estabilizada, dado o relativamente reduzido parque (de partida) e o crescimento do volume de circuitos Ethernet fornecidos.

4.155. A obrigação de orientação dos preços para os custos torna-se assim objetivamente justificável e adequada também para os circuitos Ethernet, na medida em que permite estabelecer preços com base nos custos, evitando situações de preços excessivos e permitindo o desenvolvimento da concorrência, enquanto promove, ceteris paribus, a aplicação de preços razoáveis nos mercados concorrenciais comparáveis, contribuindo assim para a defesa dos interesses do consumidor. Este entendimento está aliás em linha com entendimento do ORECE (MP33) que determina que as ARN devem determinar a metodologia de custeio, tendo em conta os seguintes fatores:

a priorização dos objetivos de regulação; e
as condições prevalecentes no mercado.

4.156. Deste modo, enquanto nos circuitos tradicionais já se tinha considerado adequando manter a obrigação de orientação dos preços para os custos, o mesmo entendimento estende-se para os circuitos Ethernet.

4.157. Em conclusão, dada a inexistência de concorrência atual e prospetiva, no período em análise, o objetivo de regulação de preços deve ser disponibilizar aos operadores concorrentes o acesso a serviços de circuitos alugados a preços que seriam praticados caso o mercado fosse competitivo, permitindo simultaneamente que o operador com PMS obtenha uma taxa razoável de rendibilidade sobre os investimentos realizados. Assim, os preços dos segmentos terminais de circuitos alugados em todo o território nacional (com exceção dos segmentos terminais de alto débito nas Áreas C) e de segmentos de trânsito de circuitos alugados nas Rotas NC e nos circuitos CAM (incluindo inter-ilhas) e de backhaul (nestes últimos, até 10 Gbps) devem ser orientados para os custos.

4.158. Atendendo à importância dos circuitos CAM no contexto da continuidade territorial entre o Continente e as Regiões Autónomas e a sua importância para assegurar a concorrência naquelas regiões, analisa-se no contexto da presente análise de mercado os custos das ligações CAM.

Circuitos CAM

4.159. De acordo com os dados do SCA da PTC a margem dos circuitos CAM tradicionais representava [IIC] [FIC] por cento, em 2013, face ao total dos proveitos.

4.160. Uma análise desagregada em função do débito evidencia, em 2013, margens muito significativas em todas as capacidades, destacando-se o caso dos circuitos de 64 Kbps, com uma margem de [IIC] [FIC] por cento (ver Figura 23).

Figura 23. Proveitos, custos e margens dos circuitos CAM ORCA, 2013

[IIC]

[FIC]
Fonte: ICP-ANACOM, com base nos dados do SCA da PTC relativo a 2013.

4.161. A aplicação do princípio da orientação dos preços para os custos de uma forma proporcional resulta numa redução do preço dos circuitos CAM tradicionais de:

(a) 25 por cento a vigorar no prazo de 30 dias corridos após a aprovação da decisão final referente à presente análise de mercados.
(b) 25 por cento adicionais com efeitos um ano após a entrada em vigor da redução referida em (a).

4.162. Se em relação aos circuitos tradicionais (ORCA) estão disponíveis dados desagregados relativos a 2013, tal informação não se encontra disponível para os circuitos Ethernet, os quais são apresentados, no SCA, de forma agregada.

4.163. Ao contrário dos circuitos tradicionais cuja procura está a diminuir, a procura de circuitos e capacidade Ethernet aumenta, sendo que no SCA não estarão incluídas todas as capacidades (atuais e prospetivas) destes circuitos.

4.164. Adicionalmente, a capacidade máxima contratada relativa aos circuitos CAM tradicionais é de (atualmente) 2 Mbps, enquanto, por exemplo, a [IIC] [FIC] já contrata à PTC circuitos CAM Ethernet de [IIC] [FIC] Gbps (oferta comercial).

4.165. Por estas razões, solicitou-se informação à PTC sobre os circuitos CAM Ethernet, que permitiu estimar os custos destes circuitos em função da capacidade, com base no custo da atividade L1CAP - “Cabos submarinos amarrados em Portugal”, em 2013 e na previsão desse custo para 2014 e com base na capacidade utilizada em 2013 e no 1.º semestre de 2014.

4.166. De facto, de acordo com os dados do SCA da PTC de 2013, os custos da atividade L1CAP - “Cabos submarinos amarrados em Portugal” ascendia a cerca de [IIC] [FIC] euros, tendo o custo da atividade L1CAP alocado às “Ligações CAM” atingido os [IIC] [FIC] euros.

4.167. Assinala-se a este respeito que a PTC não considera os circuitos inter-ilhas (na Região Autónoma dos Açores e na Região Autónoma da Madeira) como integrando o sistema CAM. No entanto, estas ligações entre as várias ilhas de cada uma das regiões autónomas são relevantes e não podem ser desconsideradas numa análise de orientação dos preços para os custos.

4.168. Outra componente com algum peso nos custos dos circuitos CAM diz respeito à interligação terrestre desde a estação de cabos submarinos até à central de interligação (i.e. a componente terrestre)⁵⁶.

4.169. Sendo os custos da atividade L1CAP essencialmente fixos (relacionados com as amortizações dos investimentos efetuados nos cabos submarinos bem como com os custos de operação e de manutenção), uma questão relevante prende-se com a evolução da capacidade dos vários produtos e serviços que se suportam no sistema CAM, que tem implicações diretas quer no valor absoluto do custo de um determinado serviço, quer no valor relativo do mesmo. Por um lado, à medida que aumenta a capacidade total utilizada, o custo unitário (por Mbps) da atividade L1CAP reduz-se e, por outro, à medida que a capacidade utilizada de alguns produtos aumenta, o custo (absoluto e relativo) dos outros produtos pode diminuir.

4.170. A este propósito refira-se que tem existido um aumento sustentado da capacidade de transmissão no sistema CAM ao longo dos últimos anos, o que tem resultado numa redução do custo unitário da mesma (da capacidade de transporte, em euros por Mbps).

4.171. De facto, de acordo com os dados da auditoria ao SCA 2010-2012 e do SCA referente a 2013, a capacidade (em Gbps) utilizada no sistema CAM, entre 2010 e 2013, aumentou sucessivamente face ao ano anterior: 50 por cento em 2011, 42 por cento em 2012 e 13 por cento em 2013, tendo passado de cerca de [IIC] . [FIC] Gbps, em 2010, para cerca de [IIC] [FIC] Gbps, em 2013.

4.172. Tendo em conta o custo, de 2013, da atividade L1CAP associado às ligações CAM ([IIC] [FIC] euros) e a capacidade utilizada (cerca de [IIC] [FIC] Gbps⁵⁷), pode estimar-se um custo por Gbps de cerca de [IIC] [FIC] euros por ano, por cada troço (não securizado). Em termos comparativos, e tendo em conta que o preço de um circuito de 1 Gbps na ORCE (CAM 1⁵⁸), com securização, é de 33,6 mil euros por mês (i.e. 403,2 mil euros por ano), estima-se que existe uma margem considerável para reduzir aquele preço. Essa margem para redução é confirmada pelas estimativas da PTC relativas aos custos da atividade L1CAP - “Ligações CAM” para o ano de 2014 (de [IIC] [FIC] euros⁵⁹) e à capacidade utilizada no 1.º semestre do ano (de cerca de [IIC] [FIC] Gbps).

4.173. Se se considerarem adicionalmente os custos com os “Meios Ilhas” (circuitos Inter-ilhas), no valor de [IIC] [FIC] euros em 2013, como integrando na sua totalidade os custos das ligações CAM, estima-se um custo por Gbps de cerca de [IIC] [FIC] euros por ano para esses circuitos.

4.174. Aos custos estimados no ponto anterior, há que adicionar uma percentagem para fazer face a outros custos, incluindo custos comuns, que, atendendo aos dados de custeio, se considera razoável estimar em [IIC] [FIC] por cento dos custos totais.

4.175. Assim, estima-se o custo de um troço Ethernet CAM 1 (i.e., uma ligação entre o Continente e a RAA, entre o Continente e a RAA ou entre a RAA e a RAM) e dos circuitos inter-ilhas em [IIC] [FIC] euros por ano e por Gbps.

4.176. No contexto de uma ajustamento gradual dos atuais preços para um preço orientado aos custos, admite-se como razoável um prazo de 1 ano, sendo efetuada uma primeira redução do preço no prazo de 30 dias corridos após a aprovação da decisão final referente à presente análise de mercados e uma segunda redução, orientando o preço ao custo, um ano após a primeira redução.

4.177. Tendo em conta os dados disponíveis, nomeadamente dos preços das soluções fornecidas pela PTC à [IIC] [FIC] e à [IIC] [FIC] nos circuitos CAM e do preço do backhaul para circuitos de 1 Gbps e de 10 Gbps praticados pela PTC⁶⁰, estima-se que o proveito anual da PTC com estes operadores para a parte submersa ascenda a cerca de [IIC] [FIC] euros por ano e por Gbps.

4.178. Para se atingir o preço orientado para os custos de uma forma gradual, o preço da parte submersa de um troço Ethernet CAM 1, não securizado, e dos circuitos inter-ilhas deve ser, no máximo:

(a) de 90 mil euros por ano e por Gbps⁶¹, o qual deve entrar em vigor no prazo de 30 dias corridos após a aprovação da decisão final referente à presente análise de mercados.
(b) de 56 mil euros por ano e por Gbps, o qual deve entrar em vigor um ano após a entrada em vigor da redução referida em (a).

4.179. A PTC deverá ainda incluir na ORCE uma opção com securização, para os circuitos CAM.

4.180. Também no prazo de 30 dias corridos após a aprovação da decisão final referente à presente análise de mercados, a PTC deve incluir na ORCE preços de circuitos de backhaul até 10 Gbps orientados para os custos, para ligação a capacidade em cabos submarinos internacionais e CAM, contemplando opções com e sem securização, e remetendo ao ICP ANACOM, no mesmo prazo, a fundamentação para os preços.

4.181. Os preços dos circuitos CAM e de backhaul serão revistos anualmente.

Separação de contas

4.182. A obrigação de separação de contas é, a par da obrigação de transparência, essencial para o cumprimento efetivo das obrigações de não discriminação e de controlo de preços e contabilização de custos, especialmente se for imposta a orientação dos preços para os custos, permitindo ao ICP ANACOM monitorizar corretamente o cumprimento destas últimas obrigações, associadas aos preços e custos da empresa com PMS.

4.183. Esta obrigação continua a ser, assim, justificada, para garantir a não discriminação (permitindo a análise dos preços grossistas e dos preços de transferência internos) e impedir a subsidiação cruzada. É uma medida proporcional, na medida em que apenas é exigida a disponibilização de informação a um nível que permita concretizar o suprarreferido objetivo de verificação de outras obrigações. Assim, a inexistência da obrigação de separação de contas levaria a que o ICP ANACOM tivesse dificuldade em monitorizar o cumprimento das obrigações associadas aos preços e custos da empresa com PMS e, consequentemente, dificultasse significativamente a identificação de situações de subsidiação cruzada e ou a compressão de margens⁶².

4.184. O formato e a metodologia contabilística devem obedecer aos requisitos que foram veiculados à PTC pelo ICP ANACOM em sede própria, procedendo esta Autoridade à revisão periódica desses requisitos com vista à melhoria do sistema de custeio e da informação disponibilizada, sem prejuízo das regras que possam vir a ser definidas no futuro.

4.185. Sem prejuízo, assinala-se que, à partida, para cada componente do tarifário deve corresponder um demonstração de resultados no SCA.

Reporte financeiro

4.186. Para que o ICP ANACOM verifique o cumprimento das obrigações supra referidas, e de acordo com o n.º 3 do art.º 71.º da LCE, o operador com PMS deverá disponibilizar os seus registos contabilísticos incluindo os dados sobre receitas provenientes de terceiros. Em caso contrário, estar-se-ia a comprometer a efetividade das mesmas obrigações, levando a prejuízos significativos para os mercados grossistas de circuitos alugados e mercados conexos.

4.187. Entende-se, em linha com a anterior análise de mercado, que estes registos contabilísticos constituem o sistema de contabilidade analítica que deve ser remetido nos termos definidos em sede própria.

4.188. Mantém-se também o entendimento de que a manutenção da obrigação de reporte financeiro é necessária, proporcional e adequada.

Notas

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¹ Na anterior análise de mercados, na secção 6.4.1., foram descritos problemas concorrenciais que potencialmente podem surgir no âmbito dos mercados de segmentos terminais e de segmentos de trânsito nas Rotas NC. Trata-se de uma lista não exaustiva mas indicativa dos problemas concorrenciais que o ICP ANACOM identificou no âmbito da análise destes mercados que, na ausência de regulação, podem afetar aspetos essenciais da concorrência, relacionados com os preços, a diversidade e qualidade das ofertas e propiciar situações de alavancagem de PMS para mercados a jusante – recusa de negociação e acesso, discriminação pela qualidade, táticas dilatórias, desenho estratégico de produtos, preços excessivos, preços predatórios e subsidiação cruzada.
² Garantindo, em acréscimo, que os processos de encomenda, de reparação de avarias e de migração de circuitos (e.g., entre dois operadores distintos ou entre duas tecnologias distintas, nomeadamente de tecnologias tradicionais para Ethernet) sejam eficientes. Esta posição é também defendida pelo ORECE na supra referida ‘Posição Comum sobre circuitos alugados’.
³ A manutenção da obrigação de acesso e utilização de recursos de rede específicos impede que o operador com PMS negue (ou disponibilize em condições não razoáveis) o acesso a recursos que ainda são fundamentais para a provisão de ofertas retalhistas (de circuitos alugados ou de outros serviços), o que lhe permitiria obter ganhos significativos com essa recusa, com uma redução da concorrência no mercado retalhista, i.e., alavancando o seu poder de mercado para mercados conexos. Isto corresponderia igualmente a prejuízos significativos para os utilizadores finais que deixariam de ter disponíveis várias opções de oferta, nomeadamente em termos de preço.
⁴ Neste contexto, e em teoria, um operador com PMS teria um incentivo para não garantir esse acesso ou, pelo menos, não o conceder em condições adequadas. Essa entidade, com PMS no mercado grossista de circuitos alugados, com vista a alavancar o seu poder de mercado a jusante, tem incentivo para recusar o acesso à sua rede, ou para recusar negociar em condições razoáveis, com empresas que operam (ou pretendam oferecer serviços) nos mercados (grossistas e retalhistas) adjacentes e que são seus concorrentes nesses mercados.
⁵ Nomeadamente no mercado retalhista de circuitos alugados, mas também no complemento da rede própria dos operadores, rede essa que suporta uma multiplicidade de serviços grossistas e retalhistas.
⁶ A tradução é nossa.
⁷ E podem ter um incentivo para negar o acesso, através da cobrança de preços excessivos e/ou do atraso no desenvolvimento e implementação de produtos e serviços.
⁸ Um OPS que preste serviços retalhistas a clientes finais suportados em ofertas grossistas de circuitos alugados pode necessitar de coinstalação, interligação (nas instalações do operador com PMS, no cliente, ou num ponto intermédio), e/ou outros serviços associados de modo a tornar efetiva a oferta de acesso.
⁹ Com esta prática, os operadores com PMS podem aumentar os custos dos seus concorrentes, dado que estes seriam forçados a contratar serviços associados adicionais em diferentes mercados regulados (independentemente dos níveis de utilização).
¹⁰ Isto sem prejuízo para os investimentos em infraestrutura própria, nomeadamente em NRA, por parte dos principais beneficiários das ofertas grossistas da PTC. Esses planos de investimento são, contudo, limitados a determinadas áreas geográficas, não abrangendo a totalidade do território nacional e utilizando arquiteturas ponto-multiponto, aliás como referido anteriormente.
¹¹ MP: melhor prática (no original, BP: best practice).
¹² MP7a - As ARN devem garantir que os recursos permitem o uso otimizado das infraestruturas existentes dos operadores alternativos. Em particular, as ARN devem assegurar que tal utilização não é artificialmente segregada por produto ou mercado.
¹³ De facto, a imposição da coinstalação em centrais da PTC é uma medida que promove o desenvolvimento de infraestruturas por parte de operadores concorrentes ao Grupo PT e, assim, que melhor assegura condições para o desenvolvimento de uma concorrência sustentada.
¹⁴ Tendo especialmente em conta que na anterior análise de mercados, se tinha (i) imposto o alargamento do âmbito da oferta de referência para abranger a oferta de circuitos suportados em tecnologias Ethernet; (ii) decidido analisar em decisão autónoma a possibilidade de impor o acesso (coinstalação) às estações de cabos submarinos; e (iii) reconhecido existirem aspetos da ORCA que mereciam uma revisão ou atualização, no sentido de os melhor adaptar aos interesses do mercado.
¹⁵ No caso do acesso aos circuitos CAM, é particularmente relevante a obrigação de dar resposta a pedidos razoáveis de acesso a circuitos em cabos submarinos, os quais constituem um bem estritamente limitado, não havendo alternativa aos circuitos CAM nas ligações entre o Continente e as Ilhas. Com efeito, a completa ausência de alternativa aos circuitos CAM da PTC, para os operadores alternativos poderem estabelecer ligações entre as suas redes no continente e nas Regiões Autónomas, constitui uma forte restrição à capacidade concorrencial a nível retalhista.
¹⁶ “D 10. - Deve a PTC disponibilizar o serviço de coinstalação e serviços associados nas ECS nos termos atualmente previstos para as restantes centrais da sua rede, nomeadamente no âmbito da ORCA e da ORCE, salvo limitação técnica ou de outra ordem, devidamente fundamentada pela PTC e aceite por esta Autoridade, que impeça a disponibilização nesses termos de algum dos serviços em causa em alguma ou algumas das ECS. Os OPS que recorram ao serviço de coinstalação têm acesso aos cabos submarinos de qualquer operador que amarram nas ECS e dispõem de flexibilidade para instalar os interfaces óticos necessários para instalar circuitos da capacidade que desejarem, desde que as condições técnicas e de segurança estejam devidamente salvaguardadas.
D 11. - Deve a PTC proceder à desagregação dos preços da parte submersa e da parte não submersa (backhaul) dos circuitos CAM, podendo os OPS optar por recorrer ao backhaul da PTC, ou não, para o acesso a este tipo de circuitos.
D 12. - Na ausência das limitações referidas no ponto anterior, deve a PTC disponibilizar os serviços associados à coinstalação, como sejam o transporte de sinal e a ligação entre os equipamentos do OPS no espaço de coinstalação e o equipamento da PTC e/ou do consórcio, bem como ser incluída a possibilidade de extensão da fibra ótica dos OPS desde a CVP até ao espaço de coinstalação”.
¹⁷ Bem como outros aspetos relativos à qualidade de serviço e preços - ver secções posteriores.
¹⁸ Os operadores podem também recorrer à coinstalação nas ECS para aceder aos circuitos CAM, devendo neste caso os preços destes circuitos ser expurgados do preço do serviço de “backhaul”.
¹⁹ Pedido razoável, que esteja razoavelmente alinhado com o previsto no plano enviado previamente pelo operador. E ainda que não seja enviado previamente o plano de previsões, a PTC só poderá recusar um pedido de fornecimento se não existirem, objetiva e justificadamente, condições técnicas ou económicas para o realizer.
²⁰ Além da medida supra, foi necessário prever condições mais adequadas ao nível dos indicadores de qualidade de serviço (prazo de fornecimento e reparação de avarias), bem como indicadores de ocupação da infraestrutura, neste mercado em particular, onde as condições concorrenciais são particularmente restritas - ver as secções posteriores.
²¹ Ainda que se reconheça poderem existir restrições ao nível da capacidade máxima atribuível nos sistemas CAM.
²² Relativamente à ORCA, deverão ser considerados os pedidos razoáveis de acesso a circuitos de backhaul com capacidade superior a 155 Mbps.
²³ Por exemplo, através de um contrato de agenciamento.
²⁴ Esta possibilidade não é imposta pelo ICP-ANACOM uma vez que, caso assim fosse, estar-se-ia a regular os circuitos internacionais e não a promover a concorrência no backhaul (os circuitos nacionais usados para ligação de capacidade nos cabos internacionais).
²⁵ Tais como (ver Anexo 1 da Posição Comum do ORECE):
- uma descrição do acesso à rede, incluindo as caraterísticas técnicas que deverão incluir informações sobre a configuração de rede, quando necessário, para um uso efetivo do acesso à rede; e
- eventuais normas técnicas de acesso à rede (incluindo quaisquer restrições de utilização e outras questões de segurança).
Adicionalmente, o ORECE determina que, [MP19] em consonância com o artigo 17.º da Diretiva-Quadro, as ARN devem incentivar os operadores com PMS a aderir a normas técnicas da indústria europeia ou global, sempre que possível.
²⁶ Considere-se, a título de exemplo, uma eventual situação em que um operador com PMS no mercado de fornecimento grossista de circuitos alugados discrimina negativamente os operadores alternativos relativamente à sua divisão com operações no mercado retalhista de circuitos alugados. Uma qualidade de serviço inferior à prestada a divisões de retalho do operador com PMS significaria que os operadores alternativos não poderiam fornecer um novo acesso num período de tempo equivalente ou então não poderiam garantir um tempo de reparação de avarias equivalente ao assegurado pela divisão retalhista do operador com PMS. Esta situação corresponderia a uma redução da concorrência efetiva no mercado retalhista implicando claros prejuízos para os operadores alternativos e para os utilizadores finais.
²⁷ O art.º 66.º prevê as competências da ARN no âmbito da imposição, manutenção, alteração ou supressão de obrigações. O art.º 70.º descreve, em particular, a obrigação de não discriminação.
²⁸ Ver considerando (10) em 'Recomendação da Comissão Europeia sobre a oferta de linhas alugadashttps://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=1019432'.
²⁹ MP10a - As ARN estão em melhor posição para determinar a exata aplicação da forma de equivalência numa base produto-a-produto. Por exemplo, uma aplicação estrita da EOI (Equivalence of Input) é mais provável de ser justificada nos casos em que os seus custos de implementação são reduzidos (porque a equivalência pode ser incluída no desenho de novos processos) e para certos importantes serviços tradicionais (onde os benefícios são muito elevados por comparação com os custos materiais das alterações necessárias para introduzir a EOI em processos de negócios existentes). Noutros casos, a EOO (Equivalence of Output) seria ainda uma abordagem suficiente e proporcional para garantir a não-discriminação (por exemplo, quando o produto grossista já partilha a maior parte da infraestrutura e serviços com o produto utilizado a jusante pelo braço retalhista do operador com PMS).
³⁰ Nomeadamente:
MP13 - Nos casos em que os operadores com PMS ofereçam um novo produto grossista, as ARN devem impor uma obrigação, aos mesmos operadores, sobre a disponibilidade oportuna de informações relevantes de acordo com os prazos (e.g. de aviso), definidos caso-a-caso.
MP14 - As ARN devem garantir que os operadores alternativos têm a capacidade de influenciar as decisões em relação às caraterísticas dos novos produtos grossistas e das novas interfaces.
MP15 - Onde relevante, as ARN devem impor aos operadores com PMS uma obrigação em relação aos prazos (de aviso) para a supressão de produtos grossistas existentes.
³¹ Assim, é importante que os clientes grossistas possam mudar de produto e/ou fornecedor grossista com um mínimo de atraso e/ou disrupção.
³² MP25a - As ARN devem exigir que o tempo de inatividade máximo permitido durante a mudança grossista seja o menor possível, tendo em conta as diferentes necessidades de segmentos específicos de clientes grossistas.
MP25b - As ARN devem exigir que o preço da mudança não seja uma barreira para os processos de mudança grossista em curso.
MP25c - Sempre que necessário, as ARN devem implementar medidas específicas para facilitar os processos de mudança grossista em bloco e garantir que estes não são discriminatórios.
MP25d - As ARN devem exigir que o tempo de operação necessário para processar os pedidos de mudança grossista é tão reduzido quanto possível, com base na natureza e volume do pedido.
MP25e - As ARN devem obrigar os operadores com PMS a introduzir SLA, SLG e KPI para garantir a eficiência do processo de mudança, a menos que haja evidência de que estes são desnecessários ou não rentáveis.
³³ Nos termos da deliberação de 11 de março de 2009:
“3. Para cada empresa/departamento interno do Grupo PT que não recorra às ofertas grossistas em questão, mas que preste serviços enquadráveis ou lhe sejam prestados serviços no âmbito das mesmas ofertas, deve ser publicada informação sobre os respectivos níveis de serviço, adoptando os indicadores das ofertas de referência. Alternativamente, nos casos em que tal não seja justificadamente possível, devem ser publicados indicadores alternativos que permitam monitorizar o cumprimento da obrigação de não discriminação à luz dos processos seguidos para o fornecimento interno;
4. Caso as empresas e/ou departamentos internos do Grupo PT indicados em 3. prestem serviços retalhistas relacionados com as ofertas grossistas deve o Grupo PT publicar também informação sobre a qualidade de serviço assegurada a nível retalhista. Caso o ICP ANACOM não defina especificamente qual a informação retalhista a publicar, a desagregação da mesma deverá corresponder, dentro do possível, ao nível de desagregação definido a nível grossista”.
³⁴ O ORECE considera também que a imposição per se desta obrigação poderá não ser suficiente, devendo os reguladores considerar medidas adicionais para o cumprimento efetivo do princípio da não discriminação, sendo que normalmente se tem verificado insatisfatória uma intervenção ad-hoc (arbitragem) a cada novo problema.
³⁵ O mesmo artigo da LCE prevê que seja exigido aos operadores com PMS que apresentem uma oferta suficientemente desagregada de forma a garantir que não seja exigido aos operadores a compra de produtos/serviços que não são necessários ao serviço solicitado.
³⁶ “Revised ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the ECNS regulatory framework” ("Remedies document”).
³⁷ O GRE considera igualmente que os níveis de desempenho reportados devem incluir os serviços prestados aos OPS e os serviços prestados pelo operador com PMS às suas empresas, de forma a monitorizar o cumprimento da obrigação de não discriminação.
³⁸ Esta compensação deve ser suficientemente elevada de modo a criar um efetivo e apropriado incentivo ao operador com PMS para cumprir com os níveis de serviço definidos.
³⁹ No respetivo sítio na Internet.
⁴⁰ MP22a - Os SLA devem abranger áreas de serviço específicas. As áreas de serviço onde os SLA têm mais probabilidade de ser necessários são: encomenda, fornecimento, serviço (disponibilidade) e manutenção (reparação de avarias).
MP22b - Devem ser disponibilizados SLA aos operadores grossistas. Para garantir o máximo de transparência e comparabilidade dos termos fornecidos por operadores com PMS aos restantes operadores e ao seu braço a jusante, todos os SLA podem ser disponibilizados a todos os clientes grossistas relevantes (incluindo os que estão fora de um determinado Estado-Membro). Por exemplo, os operadores com PMS podem torná-los disponíveis a pedido ou publicá-los automaticamente no seu sítio (como parte da sua oferta de referência).
⁴¹ MP23a - Os SLG devem cobrir todas as áreas necessárias de serviços. As áreas de serviço onde os SLG têm mais probabilidade de ser necessários são: encomenda, fornecimento, serviço (disponibilidade) e manutenção (reparação de avarias).
MP23b - Os pagamentos relativos a (incumprimentos de) SLG devem ser feitos sem demora e devem ser, por natureza, pró-ativos. Isto é, com um processo pré-estabelecido para o pagamento e faturação dos SLG entre os operadores e sem a necessidade de os operadores alternativos terem que solicitar a intervenção de terceiros, ou seja, as ARN ou os tribunais.
⁴² MP24a - Os KPI devem cobrir todas as áreas necessárias de serviços específicos. As áreas de serviço onde os KPI são mais suscetíveis de ser necessários são: encomenda, fornecimento, serviço (disponibilidade) e manutenção (reparação de avarias).
MP24b - Os resultados da monitorização dos KPI devem estar disponíveis para todos os operadores no mercado. Para determinar se podem ter sido discriminados, os OPS têm de ser capazes de comparar os níveis de serviço que tenham recebido para os serviços fornecidos pelo operador com SMP: a) aos seus negócios a jusante e b) à média do setor.
⁴³ Isso é, incluindo, pelo menos, os débitos de 64 kbps, n×64 kbps, 2 Mbps, 10, 34, 100, 155 Mbps e 1 Gbps.
⁴⁴ Nomeadamente em Anexo à ORCA e à ORCE.
⁴⁵ Incluindo a obrigação de orientação dos preços para os custos e a obrigação de adotar sistemas de contabilização de custos, para fins de oferta de tipos específicos de acesso ou interligação.
⁴⁶ Note-se que, conforme mencionado na análise efetuada ao longo do documento, as redes de transporte (de suporte ao serviço grossista de circuitos alugados) caracterizam-se, nos mercados relevantes em análise, pela ausência de uma concorrência efetiva, indiciando, as elevadas barreiras à entrada, poucas probabilidades de concorrência futura. Na ausência de concorrência efetiva, a empresa com PMS tem poucos incentivos em reduzir os custos e operar de forma eficiente, uma vez que esses custos elevados poderão ser transferidos, através de preços excessivos, aos clientes grossistas e, em última instância, às empresas clientes finais que não têm alternativa de escolha.
⁴⁷ Independentemente da existência de uma obrigação explícita de controlo de preços, os operadores com PMS podem ainda assim ter incentivo para comprimir as margens relativamente aos produtos a jusante. Adicionalmente, os OPS podem sofrer incertezas sobre os princípios e a metodologia de determinação de compressão de margens, o que, por seu turno, pode resultar em pedidos de intervenção que não são rapidamente resolvidos.
⁴⁸ MP36a - Ao considerar a margem mínima aceitável, as ARN devem encontrar um equilíbrio entre a eficiência de curto prazo, resultante das economias de escala e de gama do operador com PMS, e os benefícios de longo prazo (avaliados numa base realista) de um mercado a jusante mais concorrencial, estimulada pelos novos operadores, que devem, no devido tempo e de forma razoável, ser capazes de conseguir atingir essas (mesmas) economias.
MP36e - A definição de um (preço d)o acesso baseado nos custos, contribui para atenuar as preocupações sobre compressão de margens a jusante.
⁴⁹ Com um controlo efetivo destas questões será previsível que o operador com PMS tenha também um incentivo real para alcançar acréscimos de eficiência e poupança de custos.
⁵⁰ Sem prejuízo da necessidade antecipada pelo ICP-ANACOM de o modelo de custeio ser revisitado, com vista a avaliar da sua conformidade com a evolução tecnológica, regulatória e de mercado entretanto verificada.
⁵¹ Uma eventual supressão da obrigação de controlo de preços e contabilização de custos poderia levar a prejuízos significativos nos mercados grossistas – de segmentos terminais (com exceção dos segmentos terminais de alto débito nas Áreas C), de segmentos de trânsito nas Rotas NC e de circuitos CAM e de backhaul – e nos mercados retalhistas associados a estes, nomeadamente, no mercado retalhista de circuitos alugados. Os prejuízos identificados teriam uma influência significativa e abrangente, afetando os operadores grossistas alternativos e as empresas (utilizadores finais) e conduzindo a incentivos ao investimento e à eficiência desadequados. Note-se que para a generalidade dos OPS, os custos com o aluguer de circuitos à PTC (no caso nomeadamente dos segmentos terminais) representa um encargo relativamente significativo face aos seus encargos globais.
⁵² Releve-se novamente que os OPS têm obrigatoriamente que recorrer aos circuitos CAM e inter-Ilhas da PTC para oferecerem os seus serviços nas Regiões Autónomas e, apresentando estes circuitos preços substancialmente mais elevados (até por força das maiores distâncias) do que os de circuitos com a mesma capacidade no território continental, têm um peso acrescido nos seus planos de negócio, com forte impacto na rentabilidade e própria viabilidade da sua oferta aos clientes de retalho.
⁵³ Ainda assim, a redução que se preconizou não corresponde a uma eliminação total da margem, considerando-se prudente deixar alguma margem para acomodar evoluções que possam ter impacto a nível dos custos, como, por exemplo, evoluções da procura centradas em zonas mais remotas, onde os custos unitários do fornecimento de circuitos são mais elevados e eventuais impactos decorrentes dos níveis de serviço mais exigentes.
⁵⁴ Com exceção da NOS, mas em relação ao preço dos circuitos CAM (em Ethernet).
⁵⁵ Antes pelo contrário, já que, de acordo com um estudo da ARN espanhola, incluido na sua recente decisão relatíva à alteração de preços da ORLA - oferta regulada de linha alugadas -, a comparação entre as ofertas reguladas de circuitos Ethernet de vários operadores europeus resultou na constatação que os preços da ORCE são, na generalidade dos casos, os mais baixos (nos países analisados), nomeadamente para circuitos com comprimentos até cerca de 15-20km.
⁵⁶ Como analisado anteriormente, caso os operadores beneficiários se encontrem coinstalados nas ECS, parte desses custos é evitável.
⁵⁷ De acordo com recomendação dos auditores na sequência da auditoria aos custos do SCA da PTC de 2010 a 2012.
⁵⁸ I.e., uma ligação entre o Continente e a RAA, entre o Continente e a RAA ou entre a RAA e a RAM.
⁵⁹ Ainda que este valor possa estar subestimado por não incluir custos de operação, construção e planeamento. De qualquer modo, considerando ceteris paribus a repartição das ligações CAM referentes a 2013, estima-se que o custo por Gbps em 2014 seja de [IIC] [FIC] euros por ano.
⁶⁰ Aferidos nomeadamente pelo preço inerente à parte não submersa na ORCE e de cotações efetuadas pela PTC e disponibilizadas por operadores.
⁶¹ Que corresponde a uma redução de proveitos no primeiro momento, e por um período de um ano, de 50%.
⁶² Uma eventual supressão da obrigação de separação de contas poderia implicar que os prejuízos acima identificados (aquando da ponderação das obrigações de não discriminação e de controlo de preços e contabilização de custos) afetassem os mercados relevantes.