(Exmo. Senhor Secretário de Estado dos Transportes e Comunicações, Eng. Jorge Borrego)
Senhor Presidente do Congresso, Dr. Artur Santos Silva
Senhor Presidente da Associação Portuguesa para o Desenvolvimento das Comunicações (APDC), Engº Norberto Fernandes
Participantes neste Painel,
Minhas Senhoras e Meus Senhores,
Sendo esta a minha primeira intervenção pública desde que assumi a presidência da ANACOM, começo por saudar os intervenientes nos mercados das comunicações, amplamente representados nesta sala. Constitui para mim um grande privilégio - e uma grande responsabilidade - participar como regulador no funcionamento de um dos mercados mais importantes e dinâmicos da economia portuguesa.
Tenho uma satisfação muito especial por fazer esta intervenção neste congresso. A APDC constitui uma referência incontornável no mundo das comunicações. Ao longo dos últimos 20 anos - e permitam-me que felicite a APDC na pessoa do seu presidente, Engº Norberto Fernandes, por este aniversário especial - a APDC foi sempre um ponto de referência obrigatório para o debate de ideias neste sector e, diria mesmo, na economia portuguesa.
Irei usar esta intervenção no Estado da Nação das Comunicações para apresentar a minha visão da regulação económica no sector das comunicações.
A. A VISÃO DO REGULADOR
Por um conjunto vário de factores - históricos, tecnológicos e outros - não existem, em certas áreas deste sector, condições objectivas para o funcionamento efectivo da concorrência. Nestas circunstâncias, constitui opção natural do Estado deixar ao sector privado a produção de serviços e, numa situação em que o funcionamento livre do mercado não conduz a uma afectação eficiente de recursos, atribuir ao regulador sectorial a responsabilidade de disciplinar os mercados.
A missão fundamental da regulação é clara: assegurar que os mercados em causa aproximem os resultados do funcionamento concorrencial, em termos de quantidades transaccionadas, de qualidade de serviço, de preços, de diversidade, de inovação e de níveis de investimento dos operadores. Ou seja, o regulador sectorial deve assegurar que os consumidores obtenham o máximo bem-estar em termos de qualidade de serviço, de preços e de escolha; mas deve assegurar também a promoção da inovação e do investimento em equipamentos e infra-estruturas, asseguradas pela existência de empresas com situação sólida, oferecendo ao consumidor produtos e serviços de qualidade. Existem, naturalmente, conflitos potenciais entre interesses do consumidor, de curto e de mais médio ou longo prazos - entre preços baixos e incentivos ao investimento, por exemplo - cabendo ao regulador estabelecer prioridades e compromissos.
Apesar de o objectivo da actividade de regulação sectorial ser claro, haverá, naturalmente, diferentes formas de conduzir a regulação. Gostava de vos apresentar, de seguida, os princípios que a administração da ANACOM procurará implementar na sua actuação.
1. Diálogo com os agentes de mercado
O regulador deve conhecer os diferentes pontos de vista dos intervenientes no mercado, isto é, os seus objectivos, os seus problemas mais prementes, os seus planos futuros. A promoção do diálogo com os agentes do mercado das comunicações constitui assim, para a Administração da ANACOM, um aspecto extremamente importante na actividade da regulação. Nesse sentido, a actual Administração da ANACOM endereçou convites a várias entidades - associações de consumidores e associações de operadores, em particular - para reuniões de troca de pontos de vista sobre as principais questões do sector das comunicações em Portugal. Sinalizou-se, assim, que o regulador - a quem cabe, naturalmente, toda a responsabilidade da decisão final - quer decidir com o conjunto de informação o mais completo possível.
O Conselho Consultivo - cuja reactivação foi desencadeada pelo Senhor Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações - constitui um outro local privilegiado de diálogo com os representantes dos principais intervenientes do sector. O processo de constituição do Conselho Consultivo - que é relativamente moroso dado o conjunto de procedimentos a cumprir, como estipulado no artigo 36º dos estatutos da ANACOM - foi oportunamente posto em marcha pelo seu presidente, Dr. Álvaro Dâmaso, sendo de prever que a primeira reunião venha a ter lugar no final deste mês ou na primeira semana de Dezembro.
2. Proporcionalidade na regulação
A proporcionalidade deve constituir um elemento caracterizador da actividade do regulador: as medidas de regulação devem ser proporcionadas, isto é, as mínimas possíveis para a correcção eficaz das falhas de mercado que justificaram a intervenção regulatória. O regulador deve intervir apenas quando necessário - o que na terminologia anglo-saxónica é habitualmente referido como “a bias against intervention” - através de medidas correctivas seleccionadas com base no problema identificado e que minimizem os custos da intervenção. Contudo, uma vez identificada a necessidade de intervenção do regulador, ela deve ser firme, rápida e eficaz, recorrendo-se aos mecanismos regulatórios que sejam o menos “intrusivos” possível no funcionamento dos mercados.
3. Promoção da neutralidade tecnológica
A regulação deve promover soluções que eliminem a discriminação tecnológica, promovendo a concorrência entre diferentes opções tecnológicas, proporcionando condições para os operadores oferecerem soluções com diversidade e qualidade crescente aos consumidores, num ambiente de permanente inovação e evolução tecnológica. Ou seja, a regulação não pode discriminar em favor da utilização de um tipo particular de tecnologia; pelo contrário, deve assegurar que o mesmo serviço é regulado de uma forma equivalente, independentemente da plataforma tecnológica que é usada.
4. Assegurar o Level playing field
A igualdade nas oportunidades de negócio (Level playing field) é uma das condições básicas para o desenvolvimento de um ambiente são de concorrência efectiva no mercado. O regulador deve assegurar que a existência de uma determinada falha de mercado não venha a impedir que alguns operadores não estejam em condições de replicar, em preço ou em serviço, uma oferta que está disponível a outro operador, por motivos que não sejam a maior capacidade de inovação, maior eficiência ou melhor identificação das necessidades dos consumidores. A existência de elementos particulares no mercado - como externalidades de rede e estruturas de custos com uma elevada componente de custos fixos - torna a avaliação do que constitui uma situação de igualdade de oportunidades de negócio, bem como a promoção da sua existência, um dos objectivos e desafios centrais na regulação das comunicações.
O regulador, embora procure e deva ter um conhecimento profundo dos mercados em que intervém, não deverá, obviamente, substituir-se aos operadores na definição de estratégias empresariais. No entanto, as medidas de regulação poderão oferecer alternativas de actuação para os operadores, que estes escolherão da forma que mais se adequar à sua estratégia; isto é, as medidas de regulação deverão oferecer os incentivos certos aos operadores de mercado.
Este ponto pode ser ilustrado por uma recente deliberação da ANACOM, na sequência do anúncio de uma actividade promocional do operador histórico de telecomunicações - que consistia na oferta gratuita de chamadas locais, regionais e nacionais entre as 19 horas de 6ª feira e as 9 horas de sábado - e que não respeitava o princípio da não discriminação no âmbito da interligação, já que não era replicável em condições de igualdade pelos seus concorrentes no mercado retalhista. A opção do regulador, neste caso concreto, não foi o impedimento desta acção - o que não respeitaria o princípio da proporcionalidade - mas assegurar que, em ocasiões semelhantes, seriam criadas condições de replicabilidade deste tipo de oferta por outros operadores, permitindo que, destes últimos, uns optassem pela realização de promoções semelhantes, enquanto outros optariam por não as realizar.
5. Cooperação institucional
A cooperação institucional - com a Autoridade da Concorrência, a Comissão Europeia e outras entidades reguladoras no ERG (European Regulators Group), entre outras - assume um papel crucial na actividade de regulação da ANACOM.
Nesta intervenção gostava de abordar, em particular, o relacionamento entre a ANACOM e a Autoridade da Concorrência. Posso revelar hoje que terão lugar reuniões trimestrais, a nível de Conselho de Administração, para se analisarem questões que envolvem ambas as autoridades, assim reforçando a cooperação que é indispensável para o bom funcionamento das duas instituições.
O relacionamento entre as duas entidades está definido no quadro legal em vigor. Assim, o REGICOM estabelece um princípio geral de cooperação em matérias de interesse comum e um princípio específico de cooperação recíproca na aplicação da lei da concorrência. Estabelece também o REGICOM que os projectos de decisão da ANACOM relativos à análise de mercados e à determinação de detenção ou não de poder de mercado significativo estão sujeitos a parecer prévio da AC, naturalmente não vinculativo; já no que se refere aos remédios (ou obrigações) - que constituem o core da actividade de regulação - esse parecer não é requerido pelo REGICOM, embora a AC possa, por sua iniciativa, pronunciar-se.
A Lei da Concorrência, por outro lado, requer que a AC dê imediato conhecimento ao regulador sectorial de factos ocorridos num domínio submetido a regulação sectorial susceptíveis de serem qualificados como práticas restritivas da concorrência; do mesmo modo, também o regulador sectorial tem o dever de dar imediato conhecimento à AC dos factos que possam ser qualificados como práticas restritivas da concorrência. A Lei da Concorrência reconhece também à AC a possibilidade de esta sobrestar na sua decisão de instaurar ou de prosseguir um inquérito ou um processo em que esteja em causa uma violação da lei da concorrência num domínio submetido a regulação sectorial, o que corresponde a reconhecer que o regulador sectorial estará em melhores condições de resolver esta situação.
6. Transparência na comunicação
A transparência constitui, para a ANACOM, uma característica muito importante na actividade de regulação: o regulador deve comunicar de uma forma clara com o mercado, através de uma justificação bem fundamentada das razões da intervenção, das formas escolhidas para a concretizar e dos resultados pretendidos. As formas de intervenção devem ser, tanto quanto possível, simples e fáceis de comunicar aos intervenientes no mercado.
Em particular, o processo de consulta pública deve constituir um elemento fundamental na elaboração da decisão final, já que as opiniões veiculadas pelos agentes são um contributo importante no processo de decisão.
7. Previsibilidade da regulação
O regulador não deve surpreender os mercados. Isto é, o regulador deve ter uma linha de actuação consistente que, no essencial, é incorporada nas expectativas dos intervenientes no mercado, de forma a que estes possam planear as suas actividades - e, em particular, as suas decisões de investimento - de uma forma estável. A previsibilidade das decisões do regulador assegura, também, tudo o resto constante, uma maior estabilidade dos mercados financeiros já que o sentido das decisões do regulador também já foi incorporado por estes.
8. Uma fiscalização proactiva
A fiscalização deverá permitir averiguar se as medidas do regulador são postas em prática nas condições e prazos estabelecidos, permitindo também avaliar o seu impacto no mercado. Por outro lado, a fiscalização deverá permitir ao regulador aferir dos níveis de qualidade de serviço efectivamente disponibilizados ao consumidor, oferecendo ela própria indicações para a actividade reguladora. Privilegia-se, assim, um fiscalização proactiva - isto é, em que se afectam meios de acordo com a importância atribuída a eventuais incumprimentos - e não reactiva, em que os meios são afectados ao sabor de reporte de factos indiciadores de infracções.
A função fiscalizadora e sancionadora está longe de constituir uma das actividades mais populares do regulador. Constitui, no entanto, uma dimensão crucial na sua actividade: compete ao regulador investigar e punir as infracções administrativas às leis e regulamentos do sector das telecomunicações e dos serviços postais, bem como as resultantes do incumprimento das suas próprias determinações.
9. Avaliação da regulação
A actividade do regulador, para além dos aspectos referidos, deve estar também sujeita a uma avaliação face aos resultados obtidos. Para a ANACOM é de importância determinante acompanhar, permanentemente, a evolução de um conjunto vário de indicadores estatísticos que, a título indicativo, contemplem os seguintes aspectos: evolução dos preços nos mercados das telecomunicações e serviços postais; comparação internacional de preços no sector (“benchmarking”); evolução da inovação e diversidade da oferta; avaliação dos níveis de qualidade de serviço. Será através da evolução de indicadores como este que a ANACOM avaliará o seu sucesso como regulador sectorial.
Permito-me sublinhar a questão da avaliação dos níveis de qualidade de serviço - aspecto de importância fundamental para o consumidor final - referindo alguns trabalhos em curso na ANACOM. Como foi anunciado no final de Setembro, a ANACOM decidiu reforçar os testes à qualidade dos serviços disponibilizados pelos operadores móveis em Portugal, alargando a frequência e a abrangência dos testes que já eram realizados. Esta decisão traduz, naturalmente, um maior grau de exigência na qualidade de serviço - avaliada pela análise de parâmetros técnicos que traduzem a percepção de qualidade na óptica do consumidor - perfeitamente justificada numa situação em que, em Portugal, se regista uma das maiores taxas de penetração da União Europeia.
Aproveito para anunciar hoje que a ANACOM vai lançar um estudo de aferição da qualidade de serviço à internet - em banda larga e banda estreita - que pretende obter o ponto de vista do utilizador sobre a qualidade de serviço de acesso prestado pelos ISPs e compará-lo com as condições anunciadas. Este estudo surge na sequência de um aumento significativo do volume de reclamações, que se prendem, precisamente, na sua grande maioria, com a qualidade do serviço de acesso prestado.
10. Calendarização pública de actividades
O regulador sectorial tem que justificar as suas decisões e estar sujeito a escrutínio público1. Num mundo competitivo como o actual - em que os operadores enfrentam uma sistema fortemente competitivo - é importante que o regulador se imponha níveis elevados de exigência, reforçando os elementos de responsabilização (isto é, a sua accountability).
A apresentação pública de calendários de análise de mercados constitui um compromisso do regulador - isto é, uma forma de auto-disciplina e de responsabilização - que permite também um melhor planeamento das actividades dos operadores no mercado.
A ANACOM disponibiliza hoje no seu site o calendário de análise de mercados e de apresentação das respectivas decisões finais, para cada um dos 18 mercados relevantes de produtos e serviços do sector das comunicações electrónicas. De acordo com este calendário - a que me referirei um pouco mais à frente - a análise destes mercados estará concluída, no essencial, até ao final do primeiro semestre de 2005.
Aproveito também para referir que, na sequência dos trabalhos desenvolvidos nos últimos 2 anos, - e aproveito para deixar uma saudação muito especial ao Dr. Álvaro Dâmaso e à Professora Carmo Seabra - a ANACOM se encontra na linha da frente dos reguladores europeus, no que se refere ao processo de definição e análise de mercados relevantes. O gráfico 1 indica que Portugal se encontrava, em Outubro, na quarta posição no que se refere ao número de notificações - de mercados e de obrigações - ao abrigo do artigo 7º. Refira-se também que estas notificações praticamente não tiveram comentários da Comissão, o que sugere a sua correcção técnica e formal.
Através do cumprimento de calendários publicamente divulgados - o que constitui um compromisso voluntário, mas exigente, do regulador sectorial - e através de uma implementação rápida do novo quadro regulamentar a ANACOM continuará, seguramente, a comprometer-se às “melhores práticas” de regulação da União Europeia
Uma palavra final para a importância da independência da ANACOM, consagrada no artigo 4º dos seus estatutos. A independência do regulador sectorial - entidade orgânica financeira e funcionalmente separada quer do Governo quer das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas e equipamento - constitui um elemento essencial para o sucesso da actividade de regulação.
B. MERCADOS DE TELECOMUNICAÇÕES
Depois de ter apresentado os principais princípios orientadores da actuação futura da ANACOM, justifica-se agora que divulgue, em traços gerais, o calendário das análises de mercado do sector das telecomunicações.
Deixo claro desde já que este Congresso não é o local apropriado para dar indicação sobre o sentido provável dessas decisões, pelo que não farei qualquer comentário sobre as análises em curso.
Começando pela telefonia fixa - a que correspondem 6 mercados retalhistas e 2 mercados grossistas (mercados 1 a 6 e mercados 8 e 9) - a ANACOM lançou, em Março de 2004, o processo de consulta pública e apresentou o sentido provável de decisão relativo à definição dos mercados relevantes e à avaliação de poder de mercado significativo (PMS); em Julho de 2004 foi aprovada a definição dos mercados relevantes e a avaliação de PMS, tendo sido apresentado o sentido provável de decisão relativo à definição de obrigações. Agora, no decurso do mês de Dezembro, será apresentada a decisão final da ANACOM sobre a definição de obrigações. Finalmente, o mercado grossista de serviços de trânsito (mercado 10) terá, em Janeiro de 2005, o lançamento da consulta pública e apresentação do sentido provável de decisão relativo à definição de mercados relevantes, avaliação de PMS e definição de obrigações.
Passando à banda larga - mercados grossistas de acesso desagregado e de acesso em banda larga (mercados 11 e 12) - fixa-se também para Dezembro o lançamento da consulta pública e apresentação do sentido provável de decisão relativo à definição de mercados relevantes, avaliação de PMS e definição de obrigações.
Refira-se, a propósito, que por deliberação de 21 de Outubro foi aprovada a decisão relativa à oferta grossista “Rede ADSL PT” - oferta com agregação ATM. Esta deliberação - e também o sentido provável relativamente a alguns aspectos específicos - resultam na imposição de uma oferta grossista até 2 Mbps, melhores parâmetros de qualidade, acesso aos comutadores ATM nacionais e regionais e numa significativa redução de preços. A ANACOM está convicta de que, com esta deliberação, reforçou as condições de concorrência no mercado de banda larga.
No que se refere aos mercados de linhas alugadas - mercado retalhista 7 e mercados grossistas 13 e 14 - fixa-se para Fevereiro de 2005 o lançamento da consulta pública e apresentação do sentido provável de decisão relativo à definição de mercados relevantes, avaliação de PMS e definição de obrigações.
Finalmente, no caso a consulta pública e a apresentação dos mercados de serviços móveis, sairá o mais tardar em Dezembro do sentido provável de decisão relativo à definição dos mercados relevantes, avaliação de PMS e definição de obrigações no mercado grossista de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais (mercado 16). Em Março de 2005 será a vez do mercado grossista de acesso e originação de chamadas (mercado 15); finalmente, a consulta provável e o sentido provável de decisão do mercado grossista nacional da itinerância internacional em redes públicas móveis (mercado 17) será apresentada no segundo semestre de 2005.
Permitam-me que faça uma referência específica ao mercado grossista de terminações móveis. Os preços de terminação móvel praticados pelos 3 operadores - no móvel-móvel e no fixo-móvel - são elevados quando comparados internacionalmente (ver gráfico 2).2
Há razões claras para a intervenção do regulador no mercado de terminação móvel, já que se verifica uma falha de mercado clássica de prática de preços excessivos: como cada operador é, por definição, monopolista nas chamadas que terminam na sua rede individual a maximização dos lucros conduz à prática de preços excessivos. As medidas adequadas de regulação para corrigir esta falha são a imposição de um controlo de preços e a obrigação de orientação para os custos.
Em termos de regulação económica, as elevadas terminações levantam questões relativamente importantes. As altas terminações no fixo-móvel incidem nos consumidores da rede fixa, que sofrem no preço pago o poder de monopólio dos operadores; adicionalmente, podem também criar situações de distorção de concorrência entre operadores fixos e operadores móveis. No caso das terminações móvel-móvel - que correspondem, no essencial, a transferências de rendimento entre os operadores - o seu nível elevado é compatível com uma situação em que os preços de retalho no on-net são, no geral, inferiores aos preços grossistas de terminação, situação que pode não ser desejável.
No passado, a ANACOM dialogou com os 3 operadores no sentido de assegurar uma redução gradual nas terminações móveis; contudo, a partir de Julho de 2004, estes esforços não produziram os resultados desejados. Face a este cenário de impossibilidade de consenso entre os 3 operadores, a ANACOM considera que não existem mais condições para procurar soluções com os operadores: isto é, a “regulação por consenso” deixou de constituir, para o regulador, uma via possível de obtenção das desejadas reduções nas terminações móveis.
Como já referi, será apresentado, o mais tardar em Dezembro, o sentido provável de decisão que incluirá obrigações de controlo de preços, tendo em vista a definição de valores mais consentâneos com as práticas correntes na União Europeia, o que determinará uma redução dos preços de terminação móvel. Dado o insucesso da “regulação por consenso”, o ajustamento a ocorrer no primeiro trimestre de 2005 será, naturalmente, mais acentuado do que aquele que se teria registado nesse mesmo trimestre em relação ao trimestre anterior, caso tivesse ocorrido uma redução gradual nas terminações ao longo do segundo semestre de 2004.
C. SECTOR POSTAL
Não gostaria de terminar esta intervenção sem me referir ao sector postal. Este mercado está a evoluir de forma significativa, sendo marcado por:
a) uma progressiva liberalização do mercado, em condições de maior concorrência;
b) uma globalização dos mercados caracterizada, por um lado, por uma convergência e integração do mercado postal com os mercados dos transportes e distribuição, e, por outro, pela oferta de produtos e serviços através de redes operacionais globais integradas;
c) interesses cada vez mais exigentes dos utilizadores, quer em matéria de qualidade de serviços quer em termos de novos serviços;
d) importância crescente das novas tecnologias de informação e comunicação;
e) racionalização de custos.
A ANACOM, enquanto regulador do sector, tem actuado activamente na promoção da concorrência e na garantia da prestação do serviço postal universal, no interesse dos utilizadores. A protecção dos interesses dos utilizadores materializa-se, nomeadamente, no controlo de preços, na imposição de obrigações de qualidade do serviço postal universal (fixadas em Convénio celebrado entre a ANACOM e os CTT) e na contínua monitorização e controlo da qualidade de serviço efectivamente oferecida pelos CTT, quer em sede do referido Convénio, quer em sede da própria iniciativa da ANACOM. Em resultado desta monitorização, concluiu-se que em 2003 se verificou uma deterioração da qualidade de serviço, que se situou abaixo do estabelecido no Convénio de Qualidade. Contudo, a ANACOM regista com satisfação que os valores referentes aos primeiros três trimestres de 2004 apresentam já uma clara melhoria face a 2003, sendo mesmo de assinalar que para um número significativo de indicadores de qualidade se verificaram valores acima do objectivo.
No que respeita ao desenvolvimento do mercado, é de realçar a atitude pró-activa dos intervenientes nacionais no sector, o qual regista uma dinâmica apreciável, reflectida na multiplicidade e diversidade da oferta de serviços e produtos disponíveis ao público, na inovação e na modernização tecnológica.
Concluo esta intervenção no Estado da Nação das Comunicações com o compromisso de, daqui a um ano e neste mesmo lugar, fazer o balanço de actividades de regulação da ANACOM em 2005.
Muito obrigado pela vossa atenção.
1 Assim, por exemplo, os estatutos da ANACOM estipulam, no seu artigo 51º, que deverá ser enviado ao Governo um relatório anual sobre as suas actividades de regulação, para ser apresentado igualmente à Assembleia da República.
2 Fonte: IRG, Independent Regulators Group, MTR Snapshot July 2004).
Consulte:
- Síntese dos princípios de regulação enunciados na intervenção (14º Congresso da APDC, Novembro 2004) https://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=245441
-
Apresentação do Presidente - 14.º Congresso da APDC
(PDF 259 KB)
